Европа и Россия, а также наши союзники по ЕАЭС, вступили в тяжёлый и важный этап своего развития. От того, какими они выйдут из 2016 года, зависит будущее нашего общего евразийского дома – от Шанхая до Лиссабона.
Наступивший год может оказаться решающим для Европы и отношений между Евросоюзом и его партнёрами на Востоке. В первую очередь Россией и другими странами Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Какой выйдет Европа из беспрецедентного по масштабам миграционного кризиса? Сохранится ли Евросоюз в его нынешнем виде? Нужно ли Евросоюзу развивать прямые отношения с новым интеграционным объединением на пространстве Евразии – ЕАЭС? Какова может быть добавленная стоимость от установления этих отношений для обеих сторон?
Эти вопросы стали уже предметом целого ряда публичных и закрытых обсуждений. В том числе политических дебатов, организованных 20 января в Брюсселе European Policy Center и финансируемым правительством голландским институтом международных отношений Клингендаль. В дебатах участвовали представители европейских дипломатических кругов, чиновники из Европейской комиссии, учёные и эксперты, представители бизнеса и гражданского общества. Российское экспертное сообщество представлял я как программный директор клуба «Валдай».
Вполне естественно, что говорить о будущем отношений Евросоюза и интеграционного объединения на евразийском пространстве невозможно без понимания перспектив самого ЕС. Ведь в конечном итоге именно Евросоюз пытался на протяжении 25 лет выстроить ориентированную на себя международную систему в Евразии, в рамках которой сам ЕС представлял бы «золотую середину», а положение (и права) остальных зависели бы от их расстояния до центра этой «солнечной системы».
Времена серьёзно изменились. Признаётся, что текущий кризис стал самым тяжёлым, с которым за последние десятилетия столкнулся Европейский Союз. Не удивительно, что блестящий европейский интеллектуал, Президент Европейской Комиссии Жан Клод Юнкер в одной из своих недавних статей прямо указал на то, что миграционный кризис несёт прямую угрозу единству общего рынка ЕС. Хотя бы потому что спонтанное введение отдельными странами-членами ЕС паспортного контроля на границах увеличивает время их прохождения вполне лояльными гражданами. И, в конечном итоге, снижает мотивацию к работе в соседнем государстве, сокращает мобильность рабочей силы.
И причина здесь не в печальных для спокойствия европейских городов последствиях массового наплыва мигрантов. Хотя и сейчас, в относительно спокойные зимние месяцы, в Евросоюз ежедневно прибывает от 2,5 до 3 тысяч нелегалов. Большинство из них не имеют документов и установить даже их имена, не говоря о происхождении, решительно невозможно.
Основная проблема – это растущее взаимное раздражение граждан и политиков отдельных стран ЕС, нежелание делить ответственность за решение проблемы и принимать сложные, но необходимые решения. Среди таких решений на первом месте – усиление реального контроля на внешних границах ЕС, сокращение перечня «опасных стран» и исключение из него таких государств, как, например, Марокко, откуда прибывает сейчас существенная часть «беженцев» и пропорциональное перераспределение уже приехавших между странами-членами.
При этом лица, включённые в процесс принятия решений в Евросоюзе, на неофициальном уровне признают всю серьёзность угрозы. Хотя при этом высказывают осторожную уверенность в том, что ЕС сможет, как и в случае с кризисом зоны Евро, «остановиться у края пропасти» и найти необходимые решения в самый последний момент. И в любом случае повторяется мантра о том, что из каждого своего кризиса развития Европа выходила ещё более единой. И каждое потрясение давало нам «больше Европы».
При этом забывается, что так получалось далеко не всегда. Так, кризис «пустого кресла» в 1965 году привёл не к «большей Европе», а к откату и перераспределению полномочий в пользу национальных государств. Тогда президент де Голль на полгода приостановил участие французских представителей в работе институтов Европейских сообществ. И в результате практика применения принципа единогласия была существенно расширена. В ущерб полномочиям Брюсселя. В итоге всё это привело к почти 20-летнему периоду так называемого «евросклероза».
Преодолеть «евросклероз» Европа смогла только в середине 1980-х, когда был принят план построения общего рынка. Его результатом стал Маастрихтский договор, создавший Евросоюз и вроде бы ставший шагом к углублению интеграции. Но нельзя забывать и о том, что ценой принятия Маастрихта было включение в текст договора статьи 3Б, которая недвусмысленно указывала на то, что любой вопрос, который может быть решён на национальном уровне, не должен передаваться в компетенцию Сообщества. То есть странам-членам ЕС навсегда давалась возможность «включать» механизм статьи 3Б и отказывать Брюсселю в праве заниматься тем или иным сюжетом.
Да и по поводу влияния на подлинное единство Европы решений, которые были приняты ради выхода из кризиса зоны Евро, специалисты спорят. Поэтому даже если в 2016 году европейские политики смогут найти в себе силы для урегулирования миграционного кризиса, его долгосрочный эффект, скорее всего, будет крайне негативным для ЕС. Кризисы последних полутора десятилетий как бы разъедают живую ткань единой Европы изнутри, истончают толерантность граждан и политических систем стран-членов к новым вызовам.
Помогут ли эти события Европе по-новому взглянуть на отношения с её важными региональными партнёрами, среди которых на первом месте находится Россия, пока не очевидно. Драматический опыт политики ЕС на восточном направлении в последние два-три года уже начал сказываться на подходах европейских бюрократов и политиков к этому вопросу.
Новая концепция «восточного партнёрства» уже не основана на принципе «один размер для всех», а является диверсифицированной применительно к каждой отдельной стране. Также она не содержит чётких формулировок по поводу отношений с «соседями соседей». Так на европейском новоязе называются страны, граничащие с включёнными в программы «партнёрства» государствами – Азербайджаном, Арменией, Грузией, Белоруссией, Молдовой и Украиной. Это, конечно, хорошо, поскольку потенциально переводит будущие отношения ЕС и России на новый стратегический уровень, выводит их из душного «предбанника» Евросоюза, где они пребывали после 1991 года. В этом, кстати, дополнительный положительный эффект военно-дипломатического кризиса вокруг Украины. Теперь Россия и Европа могут не восстанавливать убогую систему отношений, сложившуюся между ними к середине 1990-х, а строить качественно новый порядок. Порядок, основанный как на общих интересах, так и учитывающий очевидные, хотя и замалчивавшиеся раньше различия.
При этом в Евросоюзе пока категорически отрицается возможность признания ЕАЭС и установления с ним договорных отношений. Аргументы здесь выдвигаются весьма незамысловатые: Евразийский союз, дескать, институционально слаб, наднациональные органы имеют весьма ограниченные компетенции, внутренняя торговля между его странами-членами развита плохо. Сравнивают ЕАЭС с Евросоюзом, конечно, не в пользу первого. Забывая при этом, что за плечами ЕС 57 лет взлётов и падений, а ЕАЭС только отпраздновал первую годовщину.
Конечно, все эти упреки и претензии в значительной степени справедливы. Евразийская интеграция двигается с большим скрипом, и отдельные решения её участников, включая Россию, приводят к «откатам назад». Чего стоят хотя бы недопустимые промедления в деле выработки общего подхода стран ЕАЭС к «сопряжению» евразийской интеграции и китайской инициативы Экономического пояса Шёлкового пути. Здесь страны-члены, несмотря на целый ряд совместных решений, пока не смогли, насколько известно, даже выработать совместные подходы к основным вопросам «сопряжения». Среди которых на первом месте – поддержка иностранных инвестиций, арбитраж, промышленная кооперация, развитие транспортной инфраструктуры, экологическое регулирование и, наконец, регулирование рынка труда.
Это, однако, не меняет главного – рассчитывая на крах евразийского проекта, Евросоюз не спешит признавать эту новую геостратегическую реальность просто «из принципа». При этом произносятся ритуальные фразы о якобы «доминировании» России в ЕАЭС и некоем диктате Москвы. Что не мешает, однако, произносящим эти обвинения через пару фраз заявлять, что на «слабость» ЕАЭС указывает нежелание других стран-участниц присоединиться к российским ограничительным мерам в отношении США и их союзников, Турции или Украины.
Очевидно, что по доброй воле Евросоюз евразийскую интеграцию не признает. При этом отдельные «холодные головы», как, например, специалисты голландского института международных отношений «Клингендаль», говорят о необходимости развития диалога с ЕАЭС по отдельным вопросам. Но этого явно недостаточно.
Видимо, необходимо более последовательно настаивать на том, что вопросы внешней торговли уже в значительной степени переданы в компетенцию союза. Надо вести дело к фактическому признанию ЕАЭС на уровне отдельных стран-членов ЕС. А Брюссель пусть принимает свои решения самостоятельно.
Какие ещё решения можно будет предложить для активизации диалога России, ЕАЭС и Евросоюза в наступившем году? Для ответа на этот вопрос нужно понимать то, чего необходимо избежать и то, в каких новых условиях эти отношения будут развиваться. Избежать необходимо, прежде всего, возвращения к дипломатической и бюрократической рутине, которая была присуща этим отношениям последние 15 лет.
Вряд ли имеет смысл делать вид, что мы можем легко восстановить диалог по отдельным «функциональным» сюжетам, несмотря на то, что целый ряд таких вопросов существует – энергетика, визы, возможно, культурный обмен и образование, трансграничное сотрудничество. Однако делать это всё «по-старому» вряд ли получится. Негативный опыт «игры с нулевой суммой», которая была присуща всем многочисленным «диалогам» и «партнёрствам» России и ЕС до 2014 года, будет неизбежно себя репродуцировать. Необходимо сначала заложить для этих отношений новый фундамент и инициировать откровенный разговор о том, чего мы хотим друг от друга.
События последних лет доказали, что вопросы мира и войны в Европе слишком важны для того, чтобы доверять их только европейцам. Китай, например, уже сейчас является крайне заинтересованным игроком в Евразии, непосредственной частью которой является и Европа. Растут торгово-экономические отношения между КНР и странами Евросоюза, экономическое присутствие Китая в странах ЕАЭС. Самое время задуматься о новых переговорных форматах. Можно, например, говорить и о создании в некой перспективе новой дискуссионной платформы между ШОС и ОБСЕ.
Подводя итог этим наблюдениям и рассуждениям, можно сказать, что Европа и Россия, а также наши союзники по ЕАЭС, вступили в тяжёлый и важный этап своего развития. От того, какими они выйдут из 2016 года, зависит будущее нашего общего евразийского дома – от Шанхая до Лиссабона.
Что же касается центрального вопроса – установления прямых отношений между двумя интеграционными объединениями, – то здесь можно и подождать. В конечном итоге, если руководители стран ЕАЭС будут готовы и дальше двигаться по пути передачи новых полномочий наднациональным органам, у Брюсселя просто не будет другого выхода, как начать с ними прямой диалог. И вот тогда молодая евразийская бюрократия столкнётся с новой, ещё более серьёзной проблемой – необходимостью иметь дело с пожившей и весьма искушённой в интригах бюрократией ЕС. Но об этом, будем надеяться, нам придётся думать уже в 2017 году.
