Объективные и субъективные проблемы евразийской экономической интеграции – не повод для того, чтобы пытаться искусственно придать ей ускорение. Возможно, что странам-участницам сейчас выгоднее её притормозить и добиваться большей устойчивости, пожертвовав на время экстенсивным развитием как в части сфер сотрудничества, так и в области уровней его реализации. Пандемия коронавируса показала очень высокий уровень доверия между странами ЕАЭС. Этот опыт вполне может стать поводом для совершенствования интеграции и её институтов, пишет Тимофей Бордачёв, программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай».
Сегодня, учитывая состояние международной политики и мировой экономики, не самое лучшее время для развития институтов сотрудничества государств. Фундаментальные изменения баланса сил, которые были запущены после завершения холодной войны, в последние годы начали приводить к разрушению или в лучшем случае медленной эрозии всех элементов либерального мирового порядка. И было бы даже неплохо, коснись эти процессы только институтов, обеспечивавших абсолютное силовое доминирование Запада. В итоге они так и не смогли адаптироваться к нуждам всего человечества. Гораздо хуже, что под сомнение ставится способность и своевременность системного межгосударственного сотрудничества как такового. Во главе разрушения международного институционального наследия второй половины XX века стоят США. Китай всё более активно им в этом помогает, хотя и не декларирует это напрямую. Европа и Россия пытаются институты сохранить, но их собственные возможности ограничены в условиях набирающей обороты борьбы двух экономических сверхдержав. Означает ли это, что эпоха международных институтов заканчивается?
Для России этот вопрос наиболее актуален. Помимо того, что российская внешняя политика традиционно ориентируется на институты и договоры, уже несколько лет Москва вместе со своими партнёрами строит Евразийский экономический союз (ЕАЭС) – уникальный проект, в рамках которого группа государств совместно пытается реализовать цели национального развития. И одновременно создать условия, когда доверие и взаимная безопасность будут обеспечиваться не «железом и кровью», а на основе выгоды и взаимозависимости, формирования в странах-участницах критической массы граждан, которым нужно, чтобы взаимные отношения в рамках интеграции были хорошими, а не плохими. Это для них новый опыт. Военное могущество России на протяжении 300 лет давало ей возможность силой обеспечивать безопасность вокруг собственных границ. Другие страны ЕАЭС – это пока ещё новые независимые государства, стремящиеся к сохранению и укреплению своего суверенитета. Поэтому, даже не погружаясь в глубокий анализ, можно предположить, что интеграция в этой части Евразии – это не то явление, которое требует торопливости. Особенно в сложных международных условиях.
Современный процесс ослабления институтов имеет вполне естественное происхождение. Изменение баланса сил, спровоцированное ослаблением США и усилением Китая, влияет на все международные системы – просто в силу того, что любая из них, как и любой институт, основана именно на таком балансе. Европейская интеграция, НАТО, ВТО, ООН в лице Совета Безопасности – и масса других примеров – все они основаны на фундаменте согласия участников относительно соотношения сил между ними. Только такое согласие обеспечивает компромисс, создающий относительно справедливые возможности для сотрудничества, но этот компромисс, в свою очередь, нуждается в постоянной защите.
19 мая состоялось (как и всё сейчас – в режиме онлайн) заседание Высшего Евразийского экономического совета – саммит глав государств и правительств Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и России. Помимо множества вопросов текущего характера, лидеры стран ЕАЭС обсуждали стратегические аспекты интеграции. Многие наблюдатели подошли к оценке результатов встречи с позиции необходимости максимизации достижений. Поэтому её итоги были встречены смесью разочарования, восторгов и совершенно неоправданной паники в стиле теории заговоров. Наибольший отклик вызвало – частично вырванное из контекста – выступление президента Казахстана. В итоге участники саммита одобрили в целом проект Стратегии развития ЕАЭС, но решили его более глубоко проработать.
Критика со стороны руководителя Казахстана по поводу возможностей сотрудничества в сфере информации, науки и образования понятна и объяснима. Торопиться здесь действительно не надо. Образование – это сфера, где национальное государство стремится сохранить абсолютный контроль. От образования зависит будущее мировоззрение гражданина, а значит, избирателя. Это имеет большое значение даже для политических систем, которые не нуждаются в том, чтобы стремиться отвечать шаблонным представлениям о демократическом устройстве, принятым, например, в Европе. Поэтому здесь интеграция если и возможна, то на очень зрелых этапах. И точно не в то время, когда страны-участницы не могут полноценно выполнять положения уже существующего договора, вступившего в силу в 2015 году. Больше же ничего революционного в выступлении главы казахстанского государства не было.
В целом можно вполне согласиться с автором одного из популярных телеграмм-каналов в том, что саммит просто напомнил об объективной реальности – любая интеграция является инструментом в руках стран-участниц. И это им, странам, решать, как и в каком темпе интеграция будет развиваться. Европейская бюрократия в Брюсселе совершила в своё время ошибку, когда «постановила», что двигатель интеграции – это она сама. Следствием стало бездумное расширение полномочий, а результатом – униженное состояние, в котором Европейская комиссия оказалась сейчас в отношениях с Берлином или Парижем. Для молодой и неопытной наднациональной бюрократии ЕАЭС это точно не может считаться позитивным и достойным усвоения опытом. Институциональная интеграция – весьма сложный и многоплановый процесс, в рамках которого национальные интересы всегда на первом месте, а наднациональные решения только обеспечивают их исполнение ради общего блага.
Опасения, которые многие наблюдатели высказывали по итогам саммита 19 мая, связаны с неоправданными ожиданиями некоего прорыва. Действительно, в последнее время евразийская экономическая интеграция стала пробуксовывать. Поскольку Суд ЕАЭС – это практически не действующий институт, страны очень плохо исполняют свои взаимные обязательства. Начали появляться даже курьёзные явления. Молдавия стала, например, страной – наблюдателем в ЕАЭС. Узбекистан, вместо того чтобы вести с ЕАЭС серьёзные переговоры, тоже двигается к такому статусу. Понятно, что политическая культура и внутриполитические институты на пространстве бывшего СССР предполагают большее внимание к символизму и разного рода бюрократическим «игрушкам». Но изучая мнение информированных европейских коллег, понимаешь, что такие решения – это уже реальный повод для сомнений в будущем ЕАЭС. При этом интеграция остаётся единственной альтернативой прямому контролю со стороны сильнейшего. Это видно даже на примере Европы – как только стали ослабевать механизмы интеграции, немедленно усилился контроль над ними и остальными странами со стороны сильнейшей Германии.
Эти объективные и субъективные проблемы – не повод для того, чтобы пытаться искусственно придать евразийской экономической интеграции ускорение. Возможно, что странам-участницам сейчас выгоднее её притормозить и добиваться большей устойчивости, пожертвовав на время экстенсивным развитием как в части сфер сотрудничества, так и в области уровней его реализации. Пандемия коронавируса показала, в принципе, очень высокий уровень доверия между странами ЕАЭС. Этот опыт может стать объектом внимательного академического анализа и поводом для совершенствования интеграции и её институтов.
Другое дело, что весь массив наших знаний и представлений об интеграции и наилучших способах её развития сформировался на основе опыта европейской интеграции в самые комфортные для неё годы холодной войны. Вполне возможно, что современные условия требуют не только адаптации категориального аппарата, но и нового отношения к методам и инструментам межгосударственного сотрудничества. Неизменными остаются только внешние условия. Международная политика – это сфера, где государства неизбежно постоянно конкурируют друг с другом. Только встречная сила и решимость заставляют их идти на компромиссные решения и создавать институты не доминирования, а сотрудничества. То же самое относится к международным отношениям в Евразии.
Было бы странно предполагать, что даже в нынешнем своём бедственном положении Европейский союз не будет стремиться разрушить любой намёк на альтернативу тем отношениям, которые он сам пытается выстроить с государствами Евразии. Во-первых, европейская бюрократия и национальные власти стран-членов располагают расписанными на годы вперёд бюджетами на эту деятельность. С точки зрения законов международной политики было бы странно, если бы ресурсы для важной в долгосрочном отношении внешнеполитической деятельности были направлены на улучшение систем здравоохранения или дома престарелых, наиболее пострадавшие от пандемии коронавируса. Во-вторых, европейская интеграция по своей природе не может позволить себе существования (тем более рядом) институтов, которые она не контролирует.
Китай, в свою очередь, также не имеет объективных причин приветствовать укрепление связей своих соседей в Центральной Азии с Россией, Белоруссией или Арменией. Экономические возможности Китая велики, и он нередко заявляет об уверенности в будущем контроле над этим важнейшим для него регионом. Большим достижением стало подписание в 2018 году Соглашения между ЕАЭС и Китаем. Однако это только начало пути, и, если страны ЕАЭС не отнесутся к китайскому вопросу серьёзно, в перспективе 10–15 лет им будет сложнее убедить Китай играть по их правилам. Пока союзники России в Центральной Азии не давали возможности усомниться в серьёзном отношении к своей независимости. США в меньшей степени вовлечены в региональные дела, хотя их слово стоит очень много.
Внешнее давление будет нарастать в условиях китайско-американского глобального конфликта. Странам ЕАЭС сейчас гораздо важнее укреплять между собой политическое доверие и способность интегрировать интересы партнёров в комплекс своих национальных интересов. С такой задачей они по объективным причинам должны будут справляться на национальном уровне.
