Как на деле выглядит политика санкций ЕС? Как часто Евросоюз вводит санкции в сравнении с другими игроками? Против кого они вводятся? Об этом пишет Иван Тимофеев, программный директор клуба «Валдай».
Совершенствование механизма экономических санкций – один из важнейших приоритетов внешней политики Европейского союза. Санкции представляют собой инструмент достижения политических целей посредством финансовых, торговых и иных ограничений. Важность такого инструмента для ЕС определяется как минимум тремя факторами. Во-первых, Евросоюз обладает огромной экономической, технологической и финансовой мощью. Евро прочно занял второе место в числе резервных валют и средств международных расчётов. Экономическую мощь вполне можно конвертировать в политические возможности. Во-вторых, ЕС пока серьёзно ограничен в использовании военно-политических инструментов. Брюссель вынужден компенсировать их недостаток другими средствами, среди которых санкции наиболее привлекательны. Они позволяют наносить реальный ущерб странам-целям, а также отдельным организациям или физическим лицам без значительного встречного ущерба самому ЕС. В-третьих, санкции являются результатом общеевропейской внешней политики. Сам факт их использования символизирует единство ЕС даже тогда, когда речь идёт о чисто сигнальных ограничительных мерах.
Санкции Европейского союза представляют собой односторонние ограничительные меры. Иными словами, они вводятся Брюсселем в обход Совета Безопасности ООН. На сегодняшний день именно СБ ООН является единственным легитимным источником международных ограничительных мер. Самостоятельные действия государств и международных организаций представляют собой односторонние меры. Впрочем, Европейский союз тщательно выполняет резолюции СБ ООН, то есть демонстрирует приверженность международным санкциям, но одновременно оставляет за собой возможность вводить собственные.
Ограничительные меры Евросоюза принимаются Советом ЕС на основе консенсуса. Обычно Совет создаёт правовой механизм использования санкций по тому или иному вопросу (например, права человека, кибер-безопасность, ситуация в отдельных странах и т. п.). Механизм состоит из двух компонентов – решения и регламента Совета ЕС. Как правило, данные документы содержат приложения, в которых обозначаются списки физических и юридических лиц, подпадающих под те или иные санкции. Наиболее распространёнными видами ограничений являются блокирующие санкции (заморозка активов на территории ЕС и запрет на транзакции с подсанкционными лицами в юрисдикции ЕС), а также визовые ограничения. Появляется практика секторальных санкций, то есть ограничений против отдельных секторов экономики страны-цели (такие санкции действуют против России). Проекты решений по санкциям готовятся Европейской службой внешних связей. Решения Совета ЕС обязательны для стран-членов. То есть имплементация санкций ЕС ведётся на уровне национальных государств, входящих в Евросоюз.
Как на деле выглядит политика санкций ЕС? Как часто Евросоюз вводит санкции в сравнении с другими игроками? Против кого они вводятся? Посмотрим на статистику санкционных эпизодов Российского совета по международным делам (РСМД). В 2020 году всего в мире было зафиксировано 850 таких эпизодов. Здесь как введение новых санкций, так и их отмена или смягчение. Здесь же угрозы применения санкций, проекты решений, резолюции, имплементация уже имеющихся механизмов.
Ожидаемым лидером по числу санкционных эпизодов являются США – на них приходится 449 события из 850, то есть больше половины (52%). С Европейским союзом связано 110 событий (12,9%). Однако после США Евросоюз занимает второе место. Для сравнения: Великобритания является инициатором 62 событий (7,2%), а СБ ООН – 58 событий (6,8%). На Россию приходится 16 событий (1,88%), а на КНР – лишь 12 (1,41%).
Цифры Евросоюза существенно возрастают, если к ним добавить действия стран-членов. Таких событий насчитывалось 39. Сюда же можно добавить и действия партнёров Евросоюза, которые объявляли о присоединении к режимам санкций ЕС (Грузия, Молдавия, Украина, Молдавия, Албания и др.). На них приходится ещё 35 эпизодов. Итого «европейский сегмент» насчитывает 184 события или 21%. То есть речь идёт о весьма значительной доле.
Интересно посмотреть на распределение целей санкций ЕС. Здесь выделяются Россия (22 события), Белоруссия (12 событий), Сирия (11 событий), Венесуэла (5 событий), Иран (6 событий), Турция (5 событий), Ливия (4 события). 6 событий связано с тематикой прав человека, 5 событий – с противодействием терроризму. Конечно, не все эти события являются негативными. Из 110 эпизодов, инициатором которых является непосредственно ЕС, негативными является 61 событие (55,45%). 37 событий (33,63%) – нейтральные. Они нередко предполагают угрозу введения санкций, но не подразумевают конкретных решений. Лишь 12 событий носят позитивный характер (10,9%). Среди них, например, гуманитарные исключения из режимов санкций в связи с эпидемией COVID-19.
Источником большинства событий является Совет ЕС (57 эпизодов из 110). 7 событий – резолюции Европарламента, не имеющие обязательной силы, 25 событий – действия Еврокомиссии. Примечательно, что 11 событий приходится на действие судебных инстанций. Распространены случаи оспаривания решений Совета ЕС в Суде Евросоюза.
В будущем Евросоюз будет оставаться значимым инициатором санкций. Одна из проблем – их имплементация. Сейчас она осуществляется странами-членами. Отсутствует единый координирующий механизм, который бы позволял привести к общему знаменателю самый широкий круг задач. Начиная с ведения единой базы данных лиц под санкциями и заканчивая систематизацией принудительных мер за нарушение режима ограничительных мер ЕС. Не исключено, что в обозримой перспективе будет осуществлена попытка создания европейского аналога американского OFAC – Офиса контроля зарубежных активов, который находится в структуре Минфина США.
