Какой бы актуальной ни была проблема борьбы с изменением климата, фокус внимания международного сообщества сейчас сместился на борьбу с пандемией коронавируса. На её фоне отменяются или переносятся мероприятия по климату в рамках ООН, темпы законодательной деятельности ЕС в области климатической политики замедляются, а цены на квоты в рамках ЕСТВ продолжают падение, несмотря на меры государственного стимулирования. О том, что будет с европейским эмиссионным рынком и какую роль планирует играть на нём Великобритания после Brexit, пишет Екатерина Саворская, доцент Факультета мировой политики МГУ имени М. В. Ломоносова.
Европейский союз располагает весьма развитой политикой и законодательством в сфере борьбы с глобальным изменением климата. Кроме того, Европейская система торговли квотами на выбросы парниковых газов, ЕСТВ (European Emission Trading System, EU ETS), является первой и до сих пор самой крупной подобной системой в мире.
Она функционирует на территории двадцати семи государств – членов ЕС, трёх стран Европейского экономического пространства – Исландии, Норвегии и Лихтенштейна, – а также – пока – на территории покинувшей ЕС 31 января 2020 года Великобритании. Суммарно отрасли, учтённые в системе, отвечают за порядка 45% общеевропейских выбросов парниковых газов, в число которых помимо диоксида углерода входят перфторуглеводороды и оксид азота. Система работает по принципу «ограничивать и торговать», когда сначала устанавливаются ограничения на выброс определённых веществ на определённой территории, а затем квоты на выбросы этих веществ распределяются на безвозмездной или платной основе (через аукцион) участникам рынка, которые могут излишки квот продать или сохранить для будущих нужд.
Здесь стоит отметить, что такой механизм является рыночным и во многом не нравился Брюсселю, который в 1990-е годы пытался ввести на своей территории общеевропейский углеродный налог и не допустить включение механизмов гибкости в текст Киотского протокола из опасений, что это позволит таким крупным эмитентам, как США, не утруждать себя сокращениями, купив право на выбросы у других стран при помощи офсетных квот. Обе попытки в конечном итоге провалились не без участия Великобритании.
Эти два обстоятельства привели к тому, что с начала 2001 года ЕС активизировал работу по созданию европейского эмиссионного рынка. С момента запуска в 2005 году ЕСТВ пережила три фазы функционирования с множеством проблем и невзгод, связанных с механизмами распределения и стабилизации цен на квоты, их переносом из одной фазы в другую, парниковой миграцией, гармонизацией правил по контролю и отчётности, расширением списка включённых отраслей и стран.
Сейчас ЕСТВ готовится к переходу в четвёртую фазу, которая продлится с 2021 по 2030 год, и здесь назрела новая проблема – выход Великобритании из ЕС, который повлечёт за собой неизбежные изменения в функционировании эмиссионного рынка. Дело в том, что Великобритания играет довольно заметную роль в функционировании ЕСТВ, её национальный реестр насчитывает порядка тысячи учётных записей, а Лондон традиционно выступал в качестве важного узла в системе торговли квотами на европейском рынке. Другими важными узлами в функционировании ЕСТВ являются Германия, Дания, Нидерланды и Франция.
До сих пор нет ясности, по какому пути пойдёт Великобритания после Brexit в области климатической политики. Единственное, о чём удалось договориться Лондону и Брюсселю, – это транзитный период: Великобритания и её эмитенты останутся в лоне ЕСТВ по крайней мере до 31 декабря 2020 года, а значит, войдут в отчётный период по третьей фазе.
Дальнейшие перспективы довольно туманны. Великобритания может пойти по пути введения национального углеродного налога, создать собственную систему торговли квотами, оставив её независимой или же связав с европейским эмиссионным рынком (возможно, и с каким-либо другим, но это в настоящее время представляется весьма маловероятным). Причём в первых двух случаях речь идёт о полноценном разрыве с ЕС, поскольку важным нововведением четвёртого периода функционирования ЕСТВ станет отказ от офсетных квот. Это значит, эмиссионные квоты, полученные за пределами стран, включённых в ЕСТВ, не могут быть использованы для выполнения обязательств по сокращению выбросов после 2020 года.
В ближайшие месяцы Великобритания запустит процесс консультаций по вопросам введения альтернативной политики по ценообразованию на углерод, основанной на национальном налоге на выбросы. Об этом говорится в обнародованном в первой половине марта проекте бюджета. При этом в нём также говорится о том, что Великобритания планирует создать национальный эмиссионный рынок и не исключает его связывания с ЕСТВ. Окончательное решение, как представляется, будет зависеть от множества факторов, и не в последнюю очередь от того, на какой ноте Великобритания и ЕС расстанутся по остальным вопросам.
Жёсткий вариант Brexit, по всей видимости, повысит расходы на климатическую политику Великобритании, однако положительно скажется на аналогичном показателе для остальных государств – членов ЕС. Дополнительно полный выход Великобритании из ЕСТВ повысит однородность системы и облегчит процесс принятия решений, однако потребует реструктуризации системы с усилением роли Германии и Франции, поскольку работа части малых реестров завязана именно на лондонский узел.
Последствия создания собственного эмиссионного рынка в Великобритании и его привязывания к европейскому прогнозировать сложно. Поскольку Лондон всё ещё не принял окончательного решения по этому вопросу, говорить о дизайне потенциального рынка преждевременно. Впрочем, при хорошем стечении обстоятельств игроки могут и не заметить результатов Brexit, и связанные рынки ЕС и Британии (если они будут созданы по образу и подобию ЕСТВ) будут функционировать так, будто ЕС и Великобритания никогда не расставались.
Отдельная проблема кроется в уже имеющихся у Великобритании квотах. Не имея ясности относительно будущего рынка, британские компании, у которых нет партнёрских предприятий на территории ЕС, по всей видимости, могут предпочесть избавиться от избыточных квот, а не хранить их в надежде на то, что эти квоты будут приниматься в национальной системе, если она будет создана. Это неизбежно повлияет на структуру спроса и предложения в ЕСТВ, которая и без того страдает от проблем, связанных с избыточными квотами и необходимостью стабилизировать цены. Всё это происходит на фоне достигнутой 11 декабря 2019 года европейскими лидерами договорённости обеспечить нулевой баланс углеродных выбросов в атмосферу к 2050 году. Вполне вероятно, что это приведёт к корректировке целевых показателей по сокращению с текущих 42% до 52–62% к 2030 году (относительно показателей 2005 года) и, соответственно, скажется на объёме и самочувствии эмиссионного рынка в целом.
Не облегчает ситуацию и неблагоприятная международная остановка. Какой бы актуальной ни была проблема борьбы с изменением климата, фокус внимания международного сообщества неизбежно сместился на борьбу с пандемией коронавируса. На её фоне были отменены или перенесены несколько мероприятий по климату в рамках ООН, темпы законодательной деятельности ЕС в области климатической политики тоже замедляются, совещания переносятся, а цены на квоты в рамках ЕСТВ продолжают падение, несмотря на значительные меры государственного стимулирования. Как бы то ни было, решение всех вопросов, связанных с будущим европейского эмиссионного рынка и роли Великобритании, потребует немало времени.
Остаётся ждать. И мыть руки.
