Можно говорить об относительной новизне введённых против России санкций с точки зрения количества и интенсивности применяемых мер. Но по целому ряду качественных характеристик они содержат закономерности, хорошо изученные в прошлом. О том, стоит ли называть эти санкции беспрецедентными, пишет Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба.
«Санкционное цунами» против России справедливо считается беспрецедентным явлением со времён окончания холодной войны. Строго говоря, подобрать подходящий аналог текущей ситуации весьма сложно и в более ранние периоды. Столь консолидированное давление коалиции из почти полусотни государств, на которые приходится более 60 процентов мирового ВВП, притом, что целью является крупная ядерная держава, явно выбивается из привычных стереотипов. В отношении России задействован практически весь известный инструментарий санкций, включая блокирующие санкции, торговые ограничения, транспортные запреты и даже столь экзотическая мера, как ценовой порог на нефть. К тому же все они были введены в рекордный по историческим меркам промежуток времени – они обрушились на Россию в течение считанных месяцев. 2022 год войдёт в историю политической экономии и международных отношений как год «больших санкций» и наверняка будет изучаться как особый и уникальный случай. Но так ли уникально «санкционное цунами» 2022 года? Литература по тематике санкций говорит о том, что в ситуации 2022 года прослеживается ряд закономерных и уже известных сюжетов.
Сюжет первый. Влияние санкций на политический курс страны-мишени
Ключевая цель санкций состоит в причинении стране-мишени такого экономического ущерба, который заставил бы её изменить неприемлемый для инициаторов курс. Подобный подход к санкциям давно стал каноническим. Столь же каноническим стало и понимание того, что в подавляющем большинстве случаев данная цель остаётся нереализованной. Особенно трудно реализовать её тогда, когда идёт речь о санкциях против более или менее крупной державы, отношения с которой носят конфронтационный характер, а предмет противоречий является принципиальным для обеих сторон. Значительный объём предшествующего опыта скорее подтверждает данное предположение.
Санкции против Ирана нанесли колоссальный ущерб стране. В 2015 году, после заключения иранской ядерной сделки, казалось, что санкции достигли своей цели – в обмен на их отмену Иран остановил программу военного атома. Спустя каких-то три года США первыми вышли из «сделки», вернув санкции в полном объёме. Президент США Дональд Трамп мотивировал возвращение санкций тем, что на самом деле Иран не отказался от других направлений своей политики – ракетной программы, поддержки враждебных США сил за рубежом, нарушения прав человека, да и от развития ядерной программы как таковой. Санкции нужно отменять только в том случае, если Иран примет полный список требований США. Симптоматично, что президент-демократ Джозеф Байден так и не вернулся к «сделке», хотя демократы считали её достижением внешней политики президента Барака Обамы. Более того, Байден не отменил дополнительные санкции Трампа, наложенные им после выхода из «сделки». Но и Иран не отказывается от своего курса ни во внешней, ни во внутренней политике.
Пример КНДР также весьма иллюстративен. Обладая меньшими ресурсами в сравнении с Ираном, КНДР сумела достичь своих целей в ракетно-ядерной сфере даже вопреки санкционному давлению всего международного сообщества в лице ООН и односторонним санкциям отдельных держав. Можно сколько угодно делать скидку на специфику северокорейской политической системы, экономики и организации общества. Однако санкции и здесь не привели к смене политического курса.
Если санкции «не берут» относительно небольшие державы (Иран и КНДР), то вряд ли стоит ожидать того, что они повлияют на политический курс Китая. После окончания холодной войны западные санкции в отношении КНР постепенно сходили на нет. Однако после прихода к власти в США Дональда Трампа санкции против Китая стали возвращаться в повестку дня. США вводят ограничения в отношении китайского сектора высоких технологий, а также точечные санкции в отношении чиновников в связи с проблематикой прав человека в Синьцзян-Уйгурском автономном районе и Гонконге. Разумеется, КНР не меняет свою политику ни по одному из принципиальных для себя вопросов.
Опыт самой России говорит о том, что исторически санкции не меняли её политического поведения. Советский Союз на протяжении практически всей своей истории подвергался масштабным ограничениям, хотя их интенсивность и менялась со временем. СССР распался на фоне смягчения, а не ужесточения санкций. Попытка повлиять на Россию санкциями приводила к обратным результатам и в 2010-х годах. В отношении Украины политика Москвы лишь ужесточалась. Тот факт, что «санкционное цунами» не меняет российский курс – закономерность, а не исключение.
Второй сюжет. Ущерб от санкций
Страны-инициаторы отдают себе отчёт в ограниченном влиянии санкций на политическое поведение, но продолжают вводить их, пытаясь сдержать военно-экономическое развитие страны-мишени. Практически во всех случаях санкции наносят ущерб. В случае Ирана, Ирака, КНДР, Венесуэлы они приводили к колоссальным экономическим и гуманитарным потерям. Санкции наносят вред и темпам развития Китая, хотя сам объём экономики и темпы её роста микшируют влияние санкций. Но не стоит забывать об усилиях стран-мишеней по адаптации к санкционным режимам.
Иран и КНДР сумели выстроить жизнеспособные экономические модели выживания, пусть и несопоставимые с эффективностью тех, кто не живёт под санкциями. Ограничения против Китая в области высоких технологий стимулировали наращивание темпов развития собственной промышленности и технологической базы.
Поведение России в условиях «санкционного цунами» также оказалось проактивным. Несмотря на тяжесть удара, правительству удалось смягчить его последствия и создать предпосылки для дальнейшей адаптации. Иными словами, и ущерб, и адаптация к нему типичны. С целью максимизации ущерба страны-инициаторы могут объединяться в коалиции. Опыт санкций против Ирана и КНДР показал высокий уровень организации таких коалиций. В отношении России также действует мощная коалиция, хотя и не столь внушительная, как в упомянутых случаях. Действия стран-инициаторов в данном случае тоже типичны.
Третий сюжет. Роль «чёрных рыцарей»
Под ними понимаются третьи страны, которые в силу тех или иных причин не присоединяются к коалиции стран-инициаторов. Они могут оказывать поддержку стране-мишени, преследуя свои политические цели. «Чёрные рыцари» в полный рост проявляли себя в период холодной войны. Советский Союз и до определённого момента Китай эффективно смягчали санкционные удары по таким странам, как Куба или Вьетнам. В период однополярности роль «чёрных рыцарей» была менее заметна, однако до конца не исчезала. Так, Россия сыграла подобную роль в условиях оружейного эмбарго США против КНР, поставляя Китаю современные образцы вооружений. Столь же надёжным поставщиком Россия стала и для Индии на фоне короткого периода санкций США в ответ на ядерные испытания. В условиях текущих санкций «чёрные рыцари» не спешат афишировать свою роль. Теперь они руководствуются скорее прагматическими, а не идеологическими интересами. Тем не менее такие страны, как Турция, Индия, Китай и Иран, в той или иной степени позволили России диверсифицировать свои внешние связи в условиях санкций. Торговля с ними значительно возросла. По мере усугубления американо-китайских противоречий роль Пекина как «чёрного рыцаря» может возрастать. «Чёрные рыцари» типичны для истории санкций, хотя схемы их поведения могут отличаться.
Конечно, 2022 год выявил и ряд новых моментов. В их числе масштабные корпоративные бойкоты, проявившиеся в виде ухода сотен западных компаний из России даже в тех областях, которые формально не затрагивались санкциями. Большую психологическую роль в поведении контрагентов России как в дружественных, так и в недружественных странах играют угрозы применения вторичных санкций и мер уголовного преследования за обход санкций. Но и здесь новым можно считать лишь масштаб. Избыточное исполнение санкционного законодательства, страх перед вторичными санкциями и принудительными мерами были известны ещё по иранскому случаю. Корпоративные бойкоты прослеживались в связи с Синьцзян-Уйгурским автономным районом, хотя, конечно, и не в таком объеме.
В сухом остатке можно говорить об относительной новизне санкций с точки зрения количества и интенсивности применяемых мер. Но по целому ряду качественных характеристик они содержат закономерности, хорошо изученные в прошлом. Время покажет, насколько на эти качественные закономерности смогут повлиять количественные изменения.
