Санкции США вынуждают отдельных представителей российской элиты выбирать – либо вы сохраняете лояльность России, но тогда мы отсекаем вас от глобальных финансов и других возможностей. Либо вы сохраняете за собой эти возможности, но отрекаетесь от российской власти. Попадание в списки лишает возможности маневрировать, заставляет делать выбор – либо за «белых», либо за «красных». И это не лучшая ситуация для крупного бизнеса, который предпочёл бы тишину вместо политической шумихи.
Министерство финансов США представило Конгрессу список российских «олигархов». Сделано это в рамках закона PL 115-44 (CAATSA), принятого 2 августа 2017 года. Статья 241 закона обязывает министерство финансов во взаимодействии с ЦРУ и государственным департаментом представить детальную информацию о российском истеблишменте, олигархах, государственных компаниях и других организациях, которые связаны с государством и играют важную роль в российской экономике. Их попадание в список определяется близостью к президенту России и другим представителям «правящей элиты».
Отчёт минфина с нетерпением ждали по обе стороны океана. Высокий градус напряжения был связан с тем, что закон обязывал минфин указать в отчёте информацию об уровне коррумпированности вошедших в список лиц, источниках и объемах их доходов, а также доходов членов их семей, принадлежащих им активов. В отчёте также должна даваться оценка целесообразности включения этих лиц и организаций в чёрные списки минфина, то есть распространения на них существующих санкций. Список получился достаточно компактным. Что неудивительно – ведь сроки на его подготовку были сжатыми. Однако антироссийское лобби могло добиться и более широких списков – с учётом того, что отчёт носит одноразовый характер и в законе пока отсутствует норма о его постоянном обновлении.
Оставляя в стороне шумиху вокруг вошедших в список лиц, попробуем оценить стратегические последствия действий американцев. Насколько эффективным можно считать предпринятый шаг с тем пониманием, что органы исполнительной власти США в течение года должны представить ещё несколько отчётов по другим темам: российские СМИ, «вмешательство в выборы», энергетическая безопасность, противодействие «российской агрессии» в Европе и Евразии и так далее. Чего хотят добиться американцы и что у них может на самом деле получиться?
Замысел американских законодателей состоит в точечном и максимально болезненном воздействии на российскую элиту, источники её доходов, а также на ключевые секторы российской экономики, обеспечивающих благосостояние «режима». Фактически речь идёт о дестабилизации существующей политической системы, фрагментации российской политической элиты, создании условий для дальнейшей смены политической власти в стране. Констатируя этот факт, вряд ли стоит впадать в истерику и бросаться в очередные поиски американского заговора и козней «вашингтонского обкома». Однако опыт показывает, что из 174 эпизодов применения санкций всеми странами в ХХ и начале ХХI века 80 случаев были направлены именно на смену политического режима. При этом США являются наиболее активным инициатором санкций – 109 из 174 случаев, не считая украинского пакета и других программ десятых годов ХХI века.[1] В этом смысле, американские санкции идут гораздо дальше санкций ЕС. Последние направлены на смену российского политического курса по украинскому вопросу, но не касаются российской политической системы. Американские санкции охватывают значительно более широкий круг вопросов (коррупция, права человека, кибербезопасность). И предполагают более жёсткие меры.
Публикация списка «олигархов» – действительно неприятный сюрприз для российской элиты. Тем более что для попадания в «чёрные списки» минфина не обязательно быть фигурантом каких-либо отчётов Конгрессу. Текущий отчёт – скорее символический шаг, инструмент информирования Конгресса. Минфин может расширять списки без всяких докладов. С учётом открытости российской экономики и глобальной интегрированности её элиты применение санкций создаёт проблемы. Санкции имплицитно вынуждают отдельных представителей элиты выбирать – либо вы сохраняете лояльность России, но тогда мы отсекаем вас от глобальных финансов и других возможностей. Либо вы сохраняете за собой эти возможности, но отрекаетесь от российской власти. Попадание в списки лишает возможности маневрировать, заставляет делать выбор – либо за «белых», либо за «красных». И это не лучшая ситуация для крупного бизнеса, который предпочёл бы тишину вместо политической шумихи.
Тем не менее перспективы американской политики крайне туманны. И тому есть несколько причин.
Во-первых, существующая система принятия решений по санкциям оставляет американской дипломатии крайне мало пространства для компромисса. Даже если допустить, что Россия пойдёт на уступки и сотрудничество по определённым вопросам, исполнительная власть будет крайне ограничена в снятии санкций. Конгресс может торпедировать их отмену. Или же их может пересмотреть последующая администрация. Попытки американцев изменить ядерную сделку с Ираном – хорошая иллюстрация. Всё это вряд ли добавляет доверия Вашингтону со стороны Москвы, которая хорошо научена предыдущим опытом и не хочет остаться в дураках. Прорыв в отношениях с Вашингтоном маловероятен. Москве будет сложно справиться с финансовой петлёй американских санкций, но дипломатически изолировать Россию будет крайне непросто, что будет добавлять решимости российскому руководству сохранять свой политический курс.
Во-вторых, российская экономическая элита в текущих условиях вряд ли решится на разрыв со страной. Её благосостояние, конечно же, пострадает в случае масштабного «отключения» от глобальных финансов и иных благ. Но источники этого благосостояния всё-таки сосредоточены в России. Поэтому попадание под санкции может даже пойти на пользу, являясь свидетельством «лояльности». Важно и то, что пока у россиян сохраняются широкие возможности для участия в мировой экономике и торговле. Зарубежный бизнес проявляет настороженность в отношении российских активов, изучая возможные последствия и риски. Но отказываться от сотрудничества с Россией тоже не торопится. Россиянам под санкциями станет сложнее распоряжаться своими активами за рубежом. Но многие возможности остаются открытыми.
В-третьих, американские санкции в отношении борьбы с коррупцией могут невольно сыграть на руку России. Если американцы действительно хотят ограничить коррупционные схемы россиян за рубежом (а этом предполагается законом PL 115-44), то Россия только выиграет от этого, снизив объёмы незаконной утечки капитала. В конечном итоге коррупция не имеет национальной принадлежности, и борьба с ней – в интересах всех стран, включая Россию.
В-четвёртых, в руках у российских властей остаются достаточно эффективные рычаги перераспределения финансовых ресурсов внутри страны. Опыт применения санкций против других стран показывает, что из-за них страдает в основном средней класс и незащищённые слои населения, который вынужден оплачивать потери из своего кармана. По ним больнее всего бьёт, например, девальвация национальной валюты. Однако государство обычно оказывается способным защитить интересы политической элиты, сохраняя её лояльность и при этом контролировать протест, использовать фактор санкций для сплочения и консолидации других слоев перед лицом внешней угрозы. Российский случай здесь трудно назвать исключением.
В-пятых, российская экономика всё-таки является достаточно крупной и имеет запас прочности. Конечно, она страдает серьёзными дефектами. Её объём не соответствует политическим амбициям страны, а вопросы развития – наиболее болезненная проблема. Но её вряд ли стоит недооценивать. Санкции могут затормозить экономическое развитие. Но всё-таки не являются ключевым фактором. Эффективные реформы и расшивка многих «узких» мест важны для неё гораздо сильнее. Санкции – негативный фактор и от них нужно избавляться. Но следует избегать иллюзии, что их отмена решит проблемы развития и роста. Для этого требуются последовательные изменения с долгосрочным прицелом.
В сухом остатке американцам вряд ли удастся добиться серьёзных результатов в попытках смены политического курса России или дестабилизации её политической системы. В ближайшие несколько лет будет происходить её укрепление. Для Москвы, однако, это не снимает необходимости искать пути политического урегулирования ситуации на Украине. Продвижение вперёд по украинскому вопросу даст возможности возвращения к конструктивному сотрудничеству с ЕС – гораздо более важным игроком для российской экономики и торговли.
[1] HSE. – Pp. 17, 67-69.
