Трансформация «двадцатки»: от глобального управления к двусторонним консультациям

Судьба «двадцатки» – это пример того, как сложно в современном мире создать любые более-менее формализованные формы международного, или глобального, управления. Несмотря на то, что проблемы всё чаще имеют действительно глобальный характер, их решение – во всё более нарастающей степени становится национальным. Государства выполняют свой долг перед собственными гражданами и как правило не принимают в расчёт интересы всего человечества. 

Проходящий в эти дни в Аргентине саммит «Группы двадцати», а в просторечии «двадцатки» – это очень хороший повод поразмышлять о том, как меняется роль и значение международных институтов во всё более хаотичном мире. Сама «двадцатка», как известно, была формализована в нынешнем своём формате ровно 10 лет назад, на волне паники, вызванной финансовым кризисом 2008 года. Тогда на этот формат возлагалось много надежд. Предполагалось, что в рамках «двадцатки» можно будет более репрезентативно обсуждать вопросы, которые уже не могли рассматриваться в главном традиционном формате международного управления – на «Большой семёрке» (тогда «восьмёрке»). Объективное возрастание экономического, а затем и политического, значения Индии и Китая делало дискуссии по важнейшим международным проблемам без их участия уже совершенно бессмысленными. 

В создании новой площадки были заинтересованы крупные развивающиеся экономики – они приобщались к «сверке часов» по центральным вопросам развития международной системы. Для США «двадцатка» могла стать удобным форматом для того, чтобы размазывать ответственность за решение своих проблем, или проблем, источник которых был в Америке, по остальному человечеству. Примечательно, что несмотря на существование «двадцатки» США и их союзники сохранили работающий с середины 1970-х гг. формат «семёрки» – встреч своего рода мировой олигархии. Это оставляло мало сомнений в том, что сообщество стран Запада было намерено и дальше сначала договариваться между собой, а уже потом выходить на «двадцатку» с согласованной повесткой. 

Конец институтов или новые формы международного общения?
Сегодня универсальные и даже региональные институты сталкиваются с серьёзными проблемами и вызовами, важнейший из которых – попытки отдельных государств или союзов государств использовать международные институты для своих эгоистических целей. Философия таких организаций, как БРИКС, строится на уважении различности друг друга и признании этой различности, как не подлежащего сомнению правила, пишет программный директор клуба «Валдай» Тимофей Бордачёв.
перейти
© 2017 Nicolas Asfouri/Pool Photo via AP

Первые годы «двадцатка» достаточно успешно справлялась с поставленными задачами. Это происходило, в первую очередь, потому, что участники обсуждали конкретные проблемы развития и преодоления кризиса без оглядки на политические системы и ценностные категории друг друга. А также избегали поднимать политические вопросы. Политизация её работы началась в 2014 г. австралийское председательство превратило саммит «двадцатки» в некую клоунаду, пытаясь продемонстрировать якобы возникшую на фоне событий на Украине «изоляцию» России. Это не имело никакого практического эффекта, но продемонстрировало то, насколько фривольным может быть отношение стран Запада к важнейшему неформальному органу международного управления (governance). Ведущие государства мира всё чаще старались сделать «двадцатку» полем для достижения своих национальных приоритетов или продвижения собственных подходов к мировому или региональному устройству. 

С течением времени из содержания, не заявленного, а реального, постепенно вымывалась повестка собственно глобального значения, а преобладать начинали именно национальные инициативы. Или двусторонние встречи и переговоры, к которым и оказывается приковано основное внимание. Таким образом «двадцатка» постепенно изменила свою сущность. Вместе задуманной в условиях кризиса 2008 г. площадки, где представители ведущих стран мира обсуждают общие для человечества проблемы и пытаются найти им решение, она стала поводом провести переговоры на высшем уровне по конкретным межгосударственным противоречиям. Хотя в ряде случаев эти противоречия, конечно, становятся проблемами всего человечества. 

В этом году, например, всё внимание вокруг саммита «двадцатки» полностью сконцентрировано вокруг встречи Дональда Трампа и Си Цзиньпина. Торговое наступление президента США на Китай и нерешительный пока ответ Пекина рассматриваются многими наблюдателями, как часть более продолжительного переговорного процесса. А встреча «на полях» саммита в Буэнос-Айресе – как один из его эпизодов. Также с интересом ожидается встреча Трампа с Ангелой Меркель. И встречи российского Президента с канцлером Германии и Дональдом Трампом. Для того, чтобы серьёзно рассматривать «двадцатку» в качестве, скажем, «экономического Совета Безопасности» по аналогии с ООН, такой повестки явно недостаточно. 

Другая характерная особенность последствий происходящих с «двадцаткой» трансформаций – это всё более низкий с каждым годом уровень ожиданий относительно влияния её работы на состояние мировой экономики и поведение государств. Ведущие эксперты в дежурном порядке признают, что решения форума либо не исполняются, либо оказываются предельно обтекаемыми и общими по содержанию. Хотя, с этим трудно спорить, перевод основной нагрузки саммита в формат двусторонних консультаций придаёт всему мероприятию некий монархический флёр. По аналогии с конгрессами царственных особ Европы в XIX веке, самым ярким и результативным из которых стал Венский 1815 года. 

Судьба «двадцатки» – это пример того, как сложно в современном мире создать любые более-менее формализованные формы международного, или глобального, управления. Несмотря на то, что проблемы всё чаще имеют действительно глобальный характер, их решение – во всё более нарастающей степени становится национальным. Государства выполняют свой долг перед собственными гражданами и как правило не принимают в расчёт интересы всего человечества. Карикатурный пример такого поведения – это президент Дональд Трамп со своим демонстративным отрицанием самого понятия «общий интерес». Придя к власти под лозунгами протекционистского и националистического характера, хозяин Белого дома последовательно их реализует и переводит всё международное взаимодействие в форму торга, где окончательное компромиссное решение даже не предполагается. Что там говорить о «выгоде всего человечества». 

Такая стратегия и тактика США уже привела к серьёзным проблемам, если не расколу «Большой семёрки». На фоне сложностей, которые испытывают ведущие европейские страны – Великобритания, Германия и Франция – со своим партнёром по ту сторону Атлантики, у «двадцатки» вроде бы может появиться шанс. Однако её политический вес пока явно недостаточен, чтобы действительно прийти на смену главному неформальному форуму Запада. Но для этого потребуется изменение восприятия «двадцатки» со стороны большинства участвующих в ней первых лиц. Традиционным союзникам США, в первую очередь в Европе, нужно признать тот факт, что решать важнейшие вопросы развития с игроками за пределами Евроатлантического региона – это нормально для современного мира.

Саммит канцлера Меркель
На саммите G20 канцлер Ангела Меркель заявила, что её цель заключалась в установлении консенсуса между лидерами «Большой двадцатки» по ряду экономических мер, включая свободную торговлю, изменение климата и миграцию. Она также представляла европейские интересы. Эти цели и перспективы лидерства Германии противоречат проекту Дональда Трампа «Америка превыше всего».
перейти
© 2017 Christian Charisius/AP

«Двадцатка» может стать инструментом преодоления, или хотя бы смягчения, важнейшего конфликта современности – «Запад против всех остальных» (West against the Rest). Но 500-летнее доминирование Европы, а затем США и Европы в мировых делах сформировало слишком сильную традицию, для пересмотра которой условий пока недостаточно. Запад по-прежнему смотрит на остальных участников международного сообщества, в том числе представленных в «двадцатке», как на неравных себе. Это восприятие блокирует возможность действительного движения по пути достижения общей выгоды. 

Кроме того, важным препятствием для того, чтобы «двадцатка» реализовала себя как институт международного управления, являются глубочайшие ценностные расхождения между её участниками. Для того, чтобы решать возникающие проблемы, а не просто успокаивать рынки, нужно примерно одинаково их видеть, признавать источники их происхождения. А для этого нужны хотя бы зачатки общих норм и ценностей поведения. То, что было преимуществом «двадцатки» в начале её работы – широкая представленность – становится ограничителем её развития в будущем. 

Однако хорошей новостью является то, что этот неформальный институт прижился в политическом сознании. Никто из лидеров стран не призывает к его роспуску. И здесь мы наблюдаем другой интересный феномен – даже не имея возможности расширять свою повестку и повышать интенсивность, международные институты, формальные или нет, естественным образом занимают некую нишу. В случае «двадцатки» – это возможность проведения в рамках одного мероприятия сразу нескольких двусторонних встреч и интенсивное международное взаимодействие в ходе подготовки саммитов или других её форматов. Это, особенно последнее, в свою очередь повышает плотность цивилизованного международного взаимодействия в современном хаотическом и осыпающемся мире.

Данный текст отражает личное мнение автора, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.