Организационные и правовые механизмы, созданные правительствами в 1993 году для регулирования международных торговых отношений, находятся в непростом положении. Мир пошёл дальше, а архитектура ВТО в ключевых аспектах осталась без изменений. Однако в мрачных прогнозах нельзя заходить слишком далеко – правительства не утратили способности к торговому сотрудничеству и не отказались от односторонних торговых реформ, пишет Саймон Дж. Эвенет, профессор международной торговли и экономического развития Университета Санкт-Галлена.
XXI век не проявил расположенности к ВТО, точнее говоря, к основанному на правилах многостороннему и согласованному в 1993 году режиму торговли. В этой колонке, написанной на базе введения в недавно изданную электронную книгу под нашей совместной с Ричардом Болдуином редакцией, я говорю о трёх основных силах, меняющих управление мировой торговлей. Несмотря на то, что пандемия COVID-19 и её последствия привлекают, по понятным причинам, много внимания, именно эти три силы создали фундаментальные проблемы для правительств, стремящихся решить свои торговые проблемы в Женеве.
Три симптома недомогания
У нынешнего недомогания ВТО есть три симптома. Во-первых, некоторые члены ВТО пересмотрели свой подход к взаимодействию с торговыми партнёрами, поставив под сомнение общее направление в сторону большей вовлеченности и открытости.
Во-вторых, болезненные переговоры по Дохийской повестке дня ВТО в области развития ясно показали, что доверие между членами ВТО, достаточный уровень которого необходим в системе, где соблюдение правил в значительной степени является добровольным, со временем ослабло.
Третий симптом – растущее ощущение несбалансированности нынешних торговых механизмов. Понятие баланса было изложено заместителем генерального директора ВТО Аланом Вольфом следующим образом:
«Баланс в мировой торговой системе, с точки зрения отдельного члена ВТО, обеспечивается множеством способов:
-
Посредством оценки членом ВТО издержек и выгод своих прав и обязательств;
-
Посредством его взгляда на то, как его издержки и выгоды соотносятся с затратами других членов ВТО;
-
Посредством мнения члена ВТО о своей свободе действий по отношению к свободе действий других и, в частности, посредством его суждения о том, имеет ли он достаточную свободу действий, чтобы иметь возможность смягчить свои обязательства по либерализации (открытости) торговли мерами, предназначенными для устранения любого вреда тем самым причинённого».
Данное определение полезно, поскольку оно даёт возможность увидеть последствия системных потрясений последних 15 лет, больших сдвигов, наблюдаемых в мировой экономике, и оков Уругвайского раунда для действующих правил многосторонней торговли. Первый пункт относится к абсолютным выгодам, второй – к относительным выгодам, а третий – к свободе манёвра в ответ на непредвиденные события.
Причины и последствия дисбаланса
Не менее трёх давних и всё теснее взаимосвязанных тенденций влияют на баланс обязательств и выгод от членства в ВТО:
• устойчивый и более быстрый экономический рост в странах с развивающимися рынками;
• технологические разработки, приводящие к расширению цифровой экономики;
• изменение климата и связанный с этим энергетический переход.
Рис. 1. С конца 1980-х годов доля G7 в мировом ВВП и мировой торговле заметно сократилась.
Первая тенденция привела к росту доли мирового ВВП и торговли, приходящейся на развивающиеся рынки, и уменьшению относительной экономической значимости промышленно развитых стран «семёрки», члены которой, по существу, доминировали в мировой торговой системе до конца Уругвайского раунда (см. Рис. 1). В соответствии с их растущим экономическим весом правительства более крупных стран с формирующейся рыночной экономикой – в частности, Бразилии, Китая, Индии и Южной Африки – в полном соответствии со своим правом более решительно заявили о себе в преддверии и после начала Дохийского раунда переговоров о многосторонней торговле в 2001 году.
Если рассматривать тройственную концепцию баланса, предложенную Вольфом, то с точки зрения некоторых западных держав создавалось впечатление, что, хотя в абсолютном выражении они всё ещё выигрывают от членства в ВТО, их выгоды по сравнению с выгодами развивающихся рынков уменьшились. В той мере, в какой более острая конкуренция в сфере импорта привела к болезненным изменениям на рынке труда как в промышленно развитых, так и в развивающихся странах, политический расчёт, возможно, сместился в сторону уменьшения воспринимаемых абсолютных и относительных преимуществ членства в ВТО.
Данные сдвиги в относительности получаемых преимуществ не сопровождались соответствующим увеличением обязательств, принимаемых на себя развивающимися странами, в результате чего некоторые высшие должностные лица и аналитики в промышленно развитых странах вынуждены были призывать к пересмотру баланса прав и обязательств в ВТО.
Со своей стороны, многие представители развивающихся стран настаивают на том, что их многосторонние торговые обязательства должны отражать уровень развития их стран, имея в виду, что это соображение должно определять уровень обязательств, а не масштаб выгод от членства. Утверждается, что отсутствие такой перебалансировки привело к тому, что Соединённые Штаты фактически отменили привилегии режима наибольшего благоприятствования для Китая в ходе торговой войны. У патовых ситуаций есть свои последствия.
Распространение информационных и коммуникационных технологий общего назначения и последующее развитие цифровой экономики представляют собой вторую тенденцию, с которой сталкиваются члены ВТО. Развитие так называемой цифровой торговли с её неблагоприятными последствиями для традиционных поставщиков услуг, инноваций и относительных экономических показателей не ускользнуло от внимания правительств. Рост инвестиций частного сектора в нематериальные активы превысил рост национального дохода во многих промышленно развитых странах (см. Рис. 2). Кроме того, в отличие от материальных активов, инвестиции в нематериальные активы хорошо перенесли глобальный финансовый кризис.
Рис. 2. На протяжении более десяти лет инвестиции частного сектора в нематериальные активы превышали инвестиции в материальные активы.
Источник: Haskel and Westlake (2017).
Государства ввели в отношении фирм из сферы цифровой экономики регулирующие меры, меры по обеспечению соблюдения законов о конкуренции и налогообложении. Хотя эти действия со стороны государств могут основываться на традиционных принципах ВТО, не существует отдельного свода правил многосторонней торговли, охватывающего цифровую экономику. Нет и официального отслеживания мер политики, влияющих на цифровую экономику. В дополнение к отсутствию прогресса в расширении и обновлении свода правил ВТО по секторам услуг значительная часть экономической деятельности теперь выходит за рамки правил многосторонней торговли.
Для государств, в экономике которых всё больше доминирует сектор услуг или ведущее место в технологическом развитии которых занимает цифровой сектор, отсутствие правил ВТО, безусловно, должно умалить оценку значимости членства в ВТО. Если использовать тройственную модель Вольфа, то собственные выгоды уменьшаются, поскольку относительная экономическая значимость секторов, более эффективно охваченных правилами ВТО, снижается. Более того, правила ВТО практически не обеспечивают защиты от действий торговых партнёров, затрагивающих коммерческие интересы в цифровых секторах страны. Что касается цифровой экономики, то на карту поставлена сама актуальность ВТО.
Разработки в области технологий намертво слились с геополитическим соперничеством, породив череду запретов на экспорт, лимитов на госзакупки, ограничений на трансграничные слияния и поглощения и возрождение мер промышленной политики. К недавней напряжённости между Китаем и США добавилась возродившаяся взаимосвязь между торговой политикой и политикой национальной безопасности. В той степени, в которой правительства не допускают вмешательства в вопросы, считающиеся вопросами национальной безопасности, это фактически выглядит посягательством на сферу экономической деятельности, охватываемую сводом правил ВТО.
В последнее десятилетие руководители высшего звена стали уделять всё больше внимания угрозам, порождаемым изменением климата, и мерам по их ограничению. Парижское соглашение, переговоры по которому велись в ноябре и декабре 2015 года, стало кульминацией международного сотрудничества в этом отношении. Этот социальный вопрос первой величины затрагивает мировую торговую систему по-разному, не в последнюю очередь в связи с предложениями о корректировке пограничного налога на импорт из стран, которые не взимают или взимают в недостаточной мере налоги на выбросы углерода.
По мнению некоторых политиков и аналитиков, если правила ВТО будут мешать борьбе с этой серьёзной угрозой человечеству, то эти правила необходимо будет пересмотреть в сторону сокращения. Для других политиков меры по борьбе с изменением климата и содействию переходу к возобновляемым источникам энергии являются троянским конём следующей волны протекционизма. Обе точки зрения могут привести к переоценке правительствами баланса выгод от членства в ВТО и их готовности к дальнейшему сотрудничеству. Действительно, такое сотрудничество может зависеть от результатов переговоров по изменению климата на других международных форумах.
Неудивительно, что у ВТО есть проблемы
Если подумать, то с учётом трёх данных тенденций неудивительно, что организационные и правовые механизмы, созданные правительствами в 1993 году для регулирования международных торговых отношений, находятся в непростом положении. Мир пошёл дальше, а архитектура ВТО в ключевых аспектах осталась без изменений.
Однако в мрачных прогнозах нельзя заходить слишком далеко. Мы с Болдуином подчёркиваем в нашем введении, что, как это ни удивительно, но правительства не утратили способности к торговому сотрудничеству (о чём свидетельствует большое количество региональных торговых соглашений, двусторонних инвестиционных договоров, соглашений о межведомственном сотрудничестве и т. п.) и не отказались от односторонних торговых реформ. По данным Global Trade Alert, в этом году во всём мире было проведено свыше 600 реформ коммерческой политики (что более чем в два раза превышает их количество в прошлом году).
Помимо мер по укреплению доверия и обзора эффективности свода правил ВТО в свете пандемии COVID-19, мы с Болдуином призываем правительства определить императивы, которые будут широко поддерживаться и будут указывать, чего ВТО может достичь в ближайшем десятилетии. Три перечисленные здесь силы плюс наследие ВТО позволяют определить восемь таких императивов, не все из которых будут, впрочем, поддержаны всеми правительствами.
Цель должна заключаться в определении общего знаменателя (или ядра) императивов для формирования будущей рабочей программы этой чрезвычайно важной международной организации. В отсутствие общего знаменателя правительства и их представители в ВТО по-прежнему не будут слышать друг друга.
