Нынешние дискуссии, в том числе недавно прошедшее ежегодное заседание Валдайского клуба и реакция на него, привлекли внимание к проблеме международного права и, в частности, к следующим двум важнейшим вопросам: может ли международное право исполнять своё предназначение (и даже существовать как таковое) в отсутствие равновесия сил на международной арене? Какую роль в этой области играет прецедент? Ниже приводятся некоторые соображения на этот счёт.
Равновесие сил как основа правопорядка в международных отношениях
Всякая социальная система, в том числе и система международных отношений, сталкивается с проблемой власти. Когда действенная власть отсутствует, водворяются хаос и анархия, однако при концентрации власти возникает тенденция к подавлению личных и коллективных свобод. В обществах, существующих в форме государства, то есть в относительно иерархичных обществах, во избежание чрезмерной концентрации власти выработаны эффективные средства противодействия, одним из которых является принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви и поддержания равновесия между ними. Международное сообщество представляет собой горизонтально организованную и относительно анархичную систему, власть в которой рассредоточена гораздо шире, чем в государстве. Впрочем, даже международное сообщество не находится во власти абсолютной анархии, ибо в таком случае мы имели бы перманентную bellum omnium contra omnes (войну всех против всех). Пусть временами это кое-где и происходило, но общества, имевшие политическую организацию, обычно находили некий modus vivendi путём укрощения анархии и привнесения хотя бы толики порядка в свои отношения. Поэтому можно представить, что все общественные системы располагаются в диапазоне от «А» (анархия) до «И» (иерархия). Если большинство организованных в государства обществ находятся ближе к краю спектра, помеченному буквой «И», хотя, конечно, никогда не становятся иерархиями в полном смысле этого слова (дальше других на этом пути зашла КНДР), то большинство международных систем стоят ближе к «А», хотя в анархию также не впадают, ибо тогда не было бы и никаких обществ.
Деятельность по обузданию анархии в международных системах, как региональных, так и нынешних глобальных, приобретала разные институциональные формы, начиная с имперской гегемонии и кончая системой европейского концерта XIX века, Европейским союзом и ООН с её Советом Безопасности. Империя является формой международного правления, при которой имперский центр управляет имперской периферией. Здесь господство и порядок шествуют рука об руку. И хотя время официально провозглашённых империй, по-видимому, прошло, и нынешнее международное право вдохновляется любовью к анархии (особенно в виде права народов на самоопределение), стремление к господству во имя порядка никогда полностью не исчезало. Состав Совета Безопасности ООН с его пятью постоянными членами, обладающими правом вето, есть официально оформленный институциональный пример использования коллективного доминирования ради укрощения анархии. Ещё более успешной, хотя и менее формальной, попыткой подавления анархии посредством коллективного доминирования являлось создание по итогам Венского конгресса 1815 года системы Европейского концерта в составе пяти европейских держав (Великобритания, Австро-Венгрия, Российская Империя, Пруссия и Франция, хотя последняя стала полноправным членом несколько позднее, поскольку поначалу против её приёма существовали возражения).
Впрочем, в международном обществе, как и в национальном государстве, власть также имеет тенденцию сосредоточиваться в одном или нескольких центрах. Как представляется, феномен концентрации власти, будь то в экономике (тенденция к монополизму при отсутствии регулирования), или в политике является общим правилом общественной жизни. Даже в научно-образовательной области мы видим, как некоторые университеты, аналитические центры и лаборатории с успехом навязывают обществу собственные направления научной мысли, одновременно подавляя и оттесняя на обочину носителей несхожих взглядов и мнений. В международном обществе необходимость концентрации власти во имя порядка приводит к её сверхконцентрации. Поскольку власть развращает, а «абсолютная власть развращает абсолютно» (лорд Актон), то необходимым условием существования правопорядка является разделение властей внутри страны и равновесие сил в международных отношениях. При наличии одного-единственного центра силы мы имеем либо тоталитарное государство на национальном уровне, либо имперскую систему (формальную или неформальную) на международном.
Признание многополярности международной системы является насущной необходимостью по причине, во-первых, огромности мира, а во-вторых, в силу его социального и культурного разнообразия и наличия множества путей развития. Многополярность выступает и необходимым условием существования международного права. Как писал в первом издании (1905 г.) своего знаменитого трактата о международном праве один из самых выдающихся юристов-международников Ласса Оппенгейм: «Право Наций может существовать только при наличии равновесия, баланса сил между членами Семьи Наций» (L.F.L. Oppenheim, International Law: A Treatise, vol. I, Peace, London, 1905, p. 73). Как более или менее связная система правил и принципов международное право появилось после заключения в 1648 году Вестфальского мира, которым завершилась разрушительная Тридцатилетняя война в Европе. До этого Европа существовала как политическая система с многоуровневой организацией власти, в рамках которой за место под солнцем боролись Папский престол и император Священной Римской империи, а также множество королей, баронов, графов и герцогов. Вестфальское международное сообщество было региональным образованием, которое в итоге сумело распространить свои характерные черты на весь остальной мир. Современное же международное право (некогда часто именовавшееся «международным правом цивилизованных наций», т.е., европейское международное право) с его концепциями суверенитета и внутренних дел сформировалось только после возникновения централизованных национальных государств.
Разумеется, не все государства были равны, между ними никогда не затухала борьба за господство, властители то и дело пытались проигнорировать международное право, перетолковать его в соответствии со своими интересами, воспользоваться им в собственных целях. И всё же, за исключением короткого периода наполеоновских завоеваний, ни одна из держав не была в состоянии распространить свою власть на весь континент. И именно по этой причине победоносные державы, одержавшие верх над Наполеоном Бонапартом после того, как тот коренным образом нарушил существовавшее дотоле равновесие сил и основал империю в масштабах почти всего континента, сознательно и последовательно сконструировали континентальную международную систему, ставшую известной под названием «Европейского концерта», с помощью которой был обеспечен самый продолжительный период мира за всю историю Европейского континента. В 1971 г. президент Никсон упомянул систему Европейского концерта в интервью журналу Time, заявив следующее: «Мы должны помнить, что в истории Земли был всего один период продолжительного мира, и этот мир обеспечило наличие равновесия сил. Угроза войны возникает тогда, когда одно государство становится бесконечно более сильным, чем любой из его потенциальных конкурентов. Поэтому я верю в мир, где сила на стороне Соединённых Штатов. Я считаю, что в мире станет безопаснее и лучше, если там будут сосуществовать и уравновешивать друг друга здоровые и сильные США, Европа, СССР, Япония. Чтобы они не противостояли друг другу, а создавали равновесие сил (H. Kissinger, World Order, Penguin Press, 2014, p. 303).
Хотя дипломатическое искусство Киссинджера и визит Никсона в Китай в 1972 г. и преследовали цель (в числе прочего) формирования противовеса СССР, реализм политики, проводившейся тандемом Никсон-Киссинджер, резко контрастирует с утопической мессианской идеей Вильсона (а если на то пошло, то и Ленина) об улучшении мира посредством его униформизации в соответствии с заветами либерально-демократических и коммунистических преобразователей. Всё, чего в состоянии добиться на этом пути и те, и другие, – это разрушение обществ и гибель тысяч, если не миллионов людей. Киссинджер предупреждает, что требование устойчивого равновесия сил остаётся сегодня столь же настоятельным, как и в вестфальские времена. Он подчёркивает, что «для достижения истинного миропорядка, его составные части, сохраняя собственные ценности, должны в то же время выработать вторую культуру – культуру глобальную, структурную и правовую, – выработать концепцию порядка, выходящую за пределы мировоззрения и идеалов жителей любого региона или страны. На данном этапе истории это будет модернизация Вестфальской системы с поправкой на современные реалии» (Там же, стр. 372).
До начала 90-х годов прошлого века международное право и в самом деле развивалось как нормативная система баланса сил, даже при том, что биполярный мир был для этого отнюдь не лучшей средой. Равновесие сил времён «холодной войны» зиждилось на незатихающем соперничестве обоих полюсов, которые не только стремились превзойти друг друга в военном отношении, но также верили в победу своего социального, экономического и политического строя в мировом масштабе. Хотя система двух главных акторов, норовивших добиться для себя абсолютного преобладания, не отличалась особой устойчивостью, сознание относительного равенства сил и в таких условиях удерживало гордыню оппонентов в известных рамках и оказывало на них умиротворяющее воздействие, пусть даже сильнейшим успокоительным средством в этом смысле был фактор гарантированного взаимного уничтожения (MAD), а не необходимость уважать международное право. Разумеется, ни Москва, ни Вашингтон не действовали из идеалистических соображений, но одним из результатов, или, если хотите, побочных эффектов установления относительного равновесия сил между ними было то, что благодаря ему появились ограничения на применение силы в международных отношениях, которых придерживались не только обе сверхдержавы, но также и другие члены международного сообщества.
Однополярный мировой порядок, установившийся на краткий миг по окончании «холодной войны», был отмечен попытками преобразовать международное право в нормативную систему, контролируемую из единого центра (Вашингтона), при отсутствии всякой возможности для установления нового равновесия сил. Какое-то время казалось, что международное право и впрямь будет развиваться в этом направлении. Широкому применению военной силы в гуманитарных целях, как санкционированному Советом Безопасности ООН (то есть юридически оправданному, хотя и не обязательно легитимному), так и предпринятому в обход СБ (а значит, незаконному, хотя для кого-то и легитимному), а также стремительной эволюции международного уголовного права и юрисдикций сопутствовали великие надежды на то, что все эти действия способны изменить мир к лучшему. Одновременно стало принижаться значение государственного суверенитета и принципа невмешательства во внутренние дела друг друга. Однако на заре XXI века произошло неожиданное: началось создание противовесов, причём занимались этим не только традиционно «подозрительные» Китай и Россия. Привносить в систему элементы многополярности стали и другие региональные державы. Вашингтону новая тенденция пришлась не по вкусу. Действуя либо в одностороннем порядке, либо посредством НАТО и даже ЕС, тот применил против России и Китая политику сдерживания и отбрасывания в расчёте на увековечение однополярности 90-х годов. Нормативные последствия этих мероприятий оказались следующими: были подорваны существующие нормы в наиболее чувствительных областях, а новые нормы так и не образовались. Поэтому сегодня мы живём в условиях растущей нормативной неопределённости.
Более эффективное международное право – во всяком случае, право, пригодное для нынешнего мира, а не для некой выдуманной утопии, – может быть создано на основе трёх взаимосвязанных феноменов: многополярности, равновесия сил и концерта держав. Если первые два способны возникнуть естественным путём как следствие неравномерности развития обществ в течение относительно протяжённых периодов времени и их относительного (а порой и абсолютного) подъёма и упадка, то третий феномен необходимо создавать объединёнными усилиями и он должен быть признан легитимным всеми участниками процесса. Говоря языком юристов-международников, должно иметься opinion juris sive necessitates (мнение о правовой необходимости) равновесия сил, а не только наличие такого равновесия de facto. Как свидетельствует история международных отношений, там, где отсутствует равновесие сил, воцаряется либо анархия, либо империя. Ясно, что принцип равновесия сил не является идеальной формой международных отношений. Может пострадать принцип суверенного равенства государств, хотя от этого даже выгадают небольшие страны, от которых обычно мало что зависит в процессе выработки политического равновесия.
Как писал выдающийся британский правовед Трейвс Твисс, «принятая в договорном порядке концепция общего равновесия в числе прочего гарантирует существование суверенитета менее сильных наций в противовес более Могущественным Государствам» (T. Twiss, The Law of Nations considered as Independent Political Communities: On the Right and Duties of Nations in Time of Peace, Oxford, 1861, p. 140). При более анархическом устройстве малые страны, которые инстинктивно (хотя иногда и во вред себе) бывают более склонны к анархии, чем мощные государства, станут постоянно испытывать угрозу со стороны сильных соседей (как, например, в наши дни на Ближнем Востоке), тогда как при империи (примером могут служить неформальные империи США и СССР во время «холодной войны») небольшие страны почти ни на что не влияют. Но в условиях равновесия сил малые страны могут найти поддержку у других держав, если одна из их числа станет обижать своих невеликих и слабых соседей. Кроме того, следует помнить, что здесь мы говорим о цивилизованном, сознательно созданном и признанном равновесии сил, то есть, о системе концерта держав, а не о стихийно возникающей либо уже существующей системе, при которой державы, пытаясь приобрести абсолютную безопасность, нарушают равновесие и тем самым ставят под угрозу не только безопасность других, но также общую безопасность, в том числе и свою собственную.
Прецедент – вещь субъективная
Одним из острых вопросов, которые в последнее время обсуждаются политиками, дипломатами и учёными, является выработка отношения к независимости Косово, с одной стороны, и к независимости Южной Осетии, Абхазии, а также к воссоединению Крыма с Россией, с другой. Очень многие из них, осуждая признание Россией независимости отделившихся от Грузии территорий, в то же время приветствуют провозглашение независимости Косово от Сербии. Несомненно, существует множество фактических различий между тем, что случилось тогда, и тем, что происходит сегодня в двух упомянутых горных регионах. Юристам слишком хорошо известно высказывание на тот счёт, что «трудные дела – плохая основа для законодательства». Добавить тут можно лишь то, что на основе уникальных дел не удастся составить вообще никакого законодательства. Впрочем, в международных отношениях любые сколько-нибудь важные события – это всегда «трудные дела», а законодательство по трудным делам можно выработать только на основе трудных дел. Более того, всё, что происходит в области функционирования международного права, где действует не более 200 государств, значительно различающихся по размеру, могуществу, политическому устройству и прочим характеристикам, носит заметно более уникальный характер, чем то, что имеет место в отношениях между гражданами или юридическими лицами внутри государства. Следовательно, большинство ситуаций в области международных отношений являются относительно более уникальными, чем случаи, учитываемые в национальных законодательствах.
В международном сообществе прецедентами, способными создать, подорвать, отменить или изменить нормы права, могут служить всего несколько событий. Если бы уникальными и не имеющими между собой ничего общего признавались все важные события в межгосударственных отношениях, то международное право оказалось бы бесполезным как в теоретическом, так и в практическом смысле. Тем не менее, государства, особенно государства могущественные, ссылаясь на уникальность обстоятельств, на которые им приходится реагировать, и на чистоту своих побуждений, не идущих ни в какое сравнение с эгоистическими намерениями оппонентов, уверены, что их действия в тех или иных ситуациях или по отношению к тем или иным государствам не должны служить прецедентом. Например, Кондолиза Райс в свою бытность Госсекретарём США утверждала, что ситуации на Балканах и на Кавказе не имеют между собой ничего общего: «Я не хочу судить о мотивах, но мы ясно дали понять, что Косово – это sui generis, и что это так по причине особых обстоятельств, приведших к распаду Югославии (6 марта 2008, Брифинг Государственного секретаря Райс по пути в Брюссель, Бельгия (www.usembassy.org.uk/forpo1244/html). Объясняя причины признания Кремлём независимости Южной Осетии и Абхазии, её российский коллега Сергей Лавров заявил примерно то же самое. Как и Кондолиза Райс, он полагает, что «признание Россией грузинских Абхазии и Южной Осетии в качестве независимых государств не образует прецедента для других отделившихся постсоветских регионов… Здесь не может быть никаких параллелей» (Abkhazia, S. Ossetia no precedents for other rebel regions – Lavrov,” RIA Novosti, 18 September 2008 (en.rian.ru).
Проблема в том, что одной «уверенности» Райс и Лаврова недостаточно и надо ещё убедить приднестровцев, армян Нагорного Карабаха, каталонцев, иракских курдов и членов множества других сепаратистских движений в том, что Косово, Абхазия и Южная Осетия настолько уникальны, что не могут служить прецедентами. Различия или параллели суть вещи субъективные. Могут ли некие ситуации, факты или действия служить прецедентами зависит от заинтересованности или незаинтересованности сторон считать их таковыми. Слишком многие люди слишком часто действуют в соответствии с идеологиями, верованиями или предрассудками, а не в соответствии с фактами; вернее сказать, последние истолковываются в свете предвзятых мнений. Когда квебекцы утверждают, что у них есть право на провозглашение независимости, они ссылаются на то, что их уникальная культура и язык находятся в стадии расцвета, что у них имеются эффективные демократические правительственные учреждения и прочие положительные достижения, и это, по их мнению, является достаточным основанием для объявления Квебека независимым. То же самое могли бы сказать и каталонцы. Другие сепаратистские движения, напротив, напирают на отсутствие у них таких достижений и выражают уверенность, что добиться похожих успехов они могут только после отделения от деспотического чужестранного режима, который не даёт им развиться в полную силу.
Заключение
Международное право не может стать более эффективным и освободиться от двойных стандартов по мановению волшебной палочки. Любая фривольная выходка, независимо от намерений совершившего её, способна зажить собственной жизнью, вновь и вновь предлагая себя в качестве прецедента. Международное право, одной из главных функций которого является ограничение использования силы в международных отношениях, должно подкрепляться чем-то более существенным, нежели сила разума или нравственность (кстати, тоже необходимые его основания). И только при этом условии оно будет эффективным. Заносчивость сверхдержавы укротит только равная ей сила (силы), одних увещеваний и морализаторства недостаточно. В сфере международных отношений именно равновесие сил подкрепляет международное право. В сфере международных отношений роль демократии исполняет многополярность, а равновесие сил является необходимым условием верховенства права.
