Нужна ли Сирии новая конституция?

13.02.2018

Принятие временной конституции в Сирии имеет свои плюсы, но в отсутствие гарантий стабильности возникает опасность разрыва правового поля. Конституция 1950 года не может быть альтернативой, хотя отдельные её положения могут быть использованы для усиления законодательной ветви власти. Как найти ту грань компромисса, которая позволит вернуть Сирию к стабильному развитию на базе нового социального контракта между властью и обществом?

С разгромом ДАИШ* в международных дискуссиях на различных экспертных площадках, проходящих в формате «второго трека», на первый план всё чаще выходят вопросы послевоенного обустройства Сирии. Хотя террористическая угроза и не снята полностью (в провинции Идлиб «окопались» боевики бывшей «Нусры»*, связанной с «Аль-Каидой»*), обсуждение на уровне экспертов государственно-политических реформ в комплексе с экономической реконструкцией и обеспечением безопасности призвано оказать содействие в прекращении насилия и продвижении политического процесса, ведомого, разумеется, самими сирийцами. Вместе с тем любое конфликтное урегулирование, чтобы быть перспективным, предполагает обязательные компромиссы.

Сирийско-сирийские переговоры имеют под собой международно-правовую базу в виде резолюции 2254 Совета Безопасности ООН. В этом документе содержится своего рода «дорожная карта», принятая за основу всеми влиятельными внешними и региональными акторами и дающая общие ориентиры сторонам конфликта и Специальному представителю Генерального Секретаря ООН. На практике, однако, до обсуждения между правительством Сирии и оппозицией субстантивных положений резолюции дело так и не доходило, несмотря на попытки международного посредника Стаффана де Мистуры вывести стороны на прямые переговоры.

При всех разночтениях последовательности шагов в переходный период постепенно вырисовывается более или менее общее понимание о том, что отправным пунктом должно быть начало конституционного процесса. Работе над этими вопросами уделяется первостепенное внимание в «команде» спецпредставителя Генерального Секретаря ООН. Россия внесла на рассмотрение сирийцев свой проект новой конституции, исходя из того опыта, что сдвинуть переговоры процессы с мёртвой точки не представляется возможным без наличия у конфликтующих сторон какого-то стартового документа, содержащего основу для компромисса.

Государственное устройство послевоенной Сирии и его конституционная легитимация – один из ключевых вопросов в ходе политического процесса. Именно вокруг этого вопроса концентрируется в конечном счёте весь клубок межсирийских разногласий и соответственно сталкивающиеся интересы внешних сил.

Подходы самих сирийцев существенно разнятся не только по содержанию, но и по порядку принятия новой конституции. Представители официального Дамаска даже подвергают сомнению саму необходимость принятия новой конституции, полагая, что возможно ограничиться внесением поправок в действующую конституцию 2012 года. Оппозиция, несмотря на постоянные разногласия по другим вопросам, выработке новой конституции Сирии придает принципиальное значение. В ходе экспертных дискуссий высказываются также предложения о принятии временной конституции или конституционной декларации, в которой бы были чётко обозначены сроки и порядок принятия постоянной конституции. Нужен какой-то переходный период в целях восстановления доверия и создания условий для национального консенсуса по проекту постоянной конституции. Во временную конституцию сторонники такого подхода предлагают включить вопросы как бы временного действия, обычно не подлежащие регулированию постоянными конституциями. В сирийском случае это, в частности, права беженцев и перемещённых лиц, проблемы гражданства и документов, удостоверяющих личность, роспуск милиций и их реинтеграция в общество, урегулирование возникших в ходе конфликта имущественных споров.

Постоянная конституция Сирии была утверждена путём всеобщего референдума 12 марта 1973 года и продолжала действовать до 2012 года. Государственный строй и политическая система по этой конституции подвергалась критическому анализу со стороны оппозиционных политических партий, не вошедших в Национальный прогрессивный фронт и в отсутствие многопартийности действовавших нелегально. Наибольшее неприятие вызывали следующие её особенности.

  • Конституция не была разработана ни Учредительным собранием, ни избранным парламентом, как это делалось при принятии предыдущих постоянных конституций.

  • Закрепление в статье 8 роли партии БААС в качестве «руководящей силы в государстве и обществе».

  • Чрезвычайно широкие прерогативы главы государства, выходящие за рамки полномочий, традиционно принятых в республиках президентского типа.

  • Принижение роли правительства.

  • Закрепление 50% мест в парламенте за рабочими и крестьянами, что сужает возможности других социальных слоёв оказывать влияние на законотворчество и участвовать в общественно-политической жизни.

  • Нарушение принципа независимости судебной власти. Члены всех судебных органов назначаются Высшим советом магистратуры, возглавляемым президентом.

  • Отсутствие положений, определяющих права национальных меньшинств кроме общей формулировки о равенстве граждан перед законом. Само название страны – Сирийская Арабская Республика – вызывает отторжение у курдского населения.

  • Жёсткий контроль за местными органами (народные советы) со стороны назначаемых президентом губернаторов и правительства.

Перед лицом угрозы перерастания уличных протестов в гражданскую войну сирийское руководство пошло по пути сочетания силового воздействия с уступками, от которых оно десятилетиями категорически отказывалось. 16 октября 2011 года президент сформировал комиссию по подготовке проекта новой конституции, который был одобрен на референдуме 26 февраля 2012 года.

Ныне действующая конституция 2012 года имеет целый ряд текстуальных отличий от конституции 1973 года. Значительно нивелирована прежняя идеологическая окраска. Самым существенным изменением была отмена монополии партии БААС на власть (статья 8) и введение многопартийной системы. Политическая система, говорится в статье 8, основана на принципе «политического плюрализма». Дискриминация в политической жизни по религиозному, конфессиональному, расовому, региональному, социальному, профессиональному, гендерному признаку по новой конституции недопустима. Создание политических партий на основе этих признаков также запрещено. Гарантируется соблюдение культурного многообразия сирийского общества, всех его слоёв и групп. Существенно расширен раздел о политических правах и свободах граждан, включая право на собрания и демонстрации, забастовки, образование общественных организаций и независимых профсоюзов (статьи 43–45).

Однако всех этих изменений, важных по своей демократической направленности, оказалось недостаточно, чтобы снять остроту напряжённости в условиях, когда началось внешнее вмешательство и конфликт перешёл в военную фазу. С другой стороны, нельзя не отметить, что законная власть в Сирии своей неспособностью своевременно осознать необходимость перемен и силовым ответом на вначале мирные требования политических реформ дала повод для постановки вопроса о своей несостоятельности.

Если десятилетняя гражданская война в Алжире явилась следствием поспешного проведения политических реформ, то Сирия – классический пример того, к каким тяжёлым последствиям ведёт консервация исчерпавшей свой ресурс политической системы. Сирийское руководство не смогло не только адекватно отреагировать на бурные изменения в регионе, но и правильно оценить характер глубоких перемен, происходящих в мире на новом витке его исторического развития.

Оппозиция, раздираемая разногласиями по многим другим вопросам, имеет целый ряд замечаний по способу принятия и самому содержанию конституции 2012 года. Одобренная на референдуме в условиях нарастающего гражданского конфликта, она, по мнению оппозиционеров, не может считаться продуктом национального консенсуса. Конституционная комиссия была образована прямым декретом президента, то есть путём назначения. Проект конституции не прошёл стадию публичного общественного обсуждения, что в условиях вооружённых столкновений вряд ли было практически возможным. Возражения по существу вновь сводятся к отсутствию недвусмысленной записи в конституции, указывающей на разделение властей, к требованиям ввести ограничения на полномочия института президентской власти (в этой части конституция претерпела незначительные изменения), расширить права местных органов власти и этнических меньшинств в сторону децентрализации, обеспечить независимость судебной власти.

По существу в центре заочно проходящих дискуссий между правительством и оппозицией речь идёт о таких судьбоносных для Сирии вопросах, как её будущие форма правления и государственного устройства, а также характер политического режима.

Решение этих вопросов по принципу «победитель получает всё» представляется невозможным. Более того, такой подход грозит вспышкой новых конфликтов, поскольку с разгромом ДАИШ возможности военного решения, как показывает последняя эскалация вооружённых действий на севере и востоке страны, сильно сужаются.

До известной степени децентрализация уже произошла. В этих районах созданы де-факто органы местного самоуправления, которые в случае достижения компромиссных договорённостей между правительством и оппозицией могут стать прообразами национального примирения снизу. Всё дело в том, до каких пределов может идти децентрализация, не подвергая угрозе единство и территориальную целостность государства. Федеративные требования вряд ли жизнеспособны. В арабском мире федеративные формы государственного устройства не имели успеха. Неудачный опыт Ирака и Йемена тому подтверждение. Видимо, лучший выбор – двигаться по пути поисков таких форм административной и культурной автономии, которые удовлетворяли бы потребности национально-этнических меньшинств и в то же время оставляли механизмы страховки от территориальной дезинтеграции.

Что касается формы правления, то здесь также возможны компромиссные решения на путях объективного обобщения всего опыта конституционного развития Сирии, в том числе и опыта парламентаризма с его позитивными и негативными сторонами. Государства на Арабском Востоке, как бы они не отличались по формам правления, характеризуются сильной верховной властью. И эти традиции не были сломаны чередой революций периода «арабской весны». Опыт Ирака показал, что свержение режима, стержнем которого долгие годы была однопартийная система, вызывает коллапс всей политической системы и атрибутов государственности. Заполнить вакуум власти оказывается намного труднее, чем одержать военную победу. Парламентаризм в его западном понимании не ложится на исторические традиции арабского общества. Особенно это относится к таким полиэтническим и поликонфессиональным государствам, как Сирия и Ирак. В иракском случае установление парламентской системы по западному образцу обернулось приходом к власти представителей шиитского большинства и автократическими способами правления периода премьер-министра Нури аль-Малики, что толкнуло часть суннитского населения на путь вооружённого сопротивления. Что касается Сирии, то после семилетней гражданской войны трудно ожидать, что жёсткая, тем более персонифицированная, централизация власти, будет воспринята обществом.

Неформальные обсуждения этого круга вопросов показывают, что из всех вариантов дальнейшего конституционного развития наиболее предпочтительным выглядит взятие за основу конституции 2012 года с внесением в неё ряда существенных поправок. Принятие временной конституции (декларации), как это было на переходном этапе в Египте, имеет, по мнению экспертов, свои плюсы, но при этом в отсутствие гарантий стабильности возникает опасность разрыва правового поля. Конституция 1950 года не может быть компромиссной альтернативой, хотя отдельные её положения могут быть использованы для усиления законодательной ветви власти в новой конструкции разделения властей.

В настоящее время аппарату Специального представителя Генерального Секретаря ООН предстоит большая работа по приведению к общему знаменателю уже наработанных и новых предложений по проекту конституции Сирии и согласованию последовательности дальнейших шагов в контексте политического урегулирования. Возврат к статус-кво до 2011 года не представляется возможным – равно как и проведение реформ согласно представлениям радикальной части оппозиции, тем более исламистски ориентированной. Проблема в том, как найти ту грань компромисса, которая позволит вернуть Сирию к стабильному развитию на базе нового социального контракта между властью и обществом.

*Запрещено в РФ.

Данный текст отражает личное мнение автора, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.

Материалы по теме

Реанимация «Халифата»: скоро, очень скоро?
30.05.2018
ДАИШ* как организация, способная вести полномасштабные боевые действия, продолжительнее время, можно сказать, не существует. Но несмотря на её резкое ослабление, потерю контроля за территориями и

Эксперт: 
Руслан Мамедов
Кто сможет «покорить» Голанские высоты?
18.07.2018
На встрече Путина и Трампа, состоявшейся 16 июля в Хельсинки, был затронут вопрос о Голанских высотах – спорной территории на границе Сирии и Израиля. Речь шла о соблюдении соглашения 1974 года,
Какое Макрону дело до американских войск в Сирии?
31.05.2018
Эммануэль Макрон не смог убедить Дональда Трампа не выходить из Парижского соглашения по климату и из ядерной сделки с Ираном. Тем не менее ему удалось добиться от президента США переноса сроков

Эксперт: 
Ричард Лахманн

Календарь

Мультимедиа

Популярные теги

Вестник клуба

Будьте в курсе главных событий
Подписаться