Момент германской однополярности в ЕС. Что он означает для России

Европейский союз вступил в эпоху самых масштабных трансформаций со времён принятия Маастрихтского договора в 1992 году. Политическое цунами, вызванное «неправильным» голосованием населения, восставшего против элит, глобализации, миграции и вообще внешнего мира в том виде, в каком он складывается сегодня и завтра, положило конец периоду развития ЕС, начавшегося с провала проекта Конституции в 2005 году.

Тот период характеризовался стагнацией интеграционного процесса, нарастанием комплексного кризиса (экономического, управленческого, внешнеполитического и, главное, кризиса интеграции) - и при этом отчаянными попытками европейских элит представить это как череду тактических неурядиц, а не системный кризис. В условиях принципиального несогласия стран-членов по тому, куда должен развиваться ЕС и каким он должен стать, Евросоюз всячески избегал каких-либо дискуссий по фундаментальным вопросам - о будущем, о своей стратегической цели и ориентирах интеграции. Часть стран - континентальные западноевропейские государства - выступали за дальнейшее углубление интеграции. Часть - Великобритания, Польша, отчасти Нидерланды и Венгрия - за то, чтобы заморозить достигнутый уровень интеграции или даже несколько откатить его назад. Неформальным лидером первой группы была Германия, второй - Великобритания. Не желая привлекать к этому расколу внимание, руководство ЕС занималось латанием дыр вместо решения системных вопросов.

Brexit положил всему этому конец. Зыбкий баланс между сторонниками большей и меньшей интеграции рухнул. Из ЕС выходит государство, которое после экономического, а за ним и политического ослабления Франции являлось вторым центром силы после Германии и политическим лидером целого ряда стран - и восточноевропейцев, и тех, кто не участвовал во всех интеграционных проектах (Шенген, еврозона). Выходит страна, служившая одной из главных опор американского влияния в ЕС, гарант, что европейская интеграция не создаст в перспективе независимый от США центр силы. И всё это происходит на фоне апогея миграционного кризиса, не преодолённого еврокризиса, беспрецедентного усиления евроскептических настроений и кризиса политических систем европейских стран, выражающегося, в том числе, в резком взлёте популизма.

Читайте также: Британский референдум: как решение о выходе из ЕС повлияет на будущее Соединённого Королевства и «европейского проекта» 

В этом контексте выход Великобритании стал для Евросоюза точкой бифуркации - моментом, после которого он уже никогда не станет прежним. О том, что возврата к прежнему не будет, говорят и ультимативные требования континентальных западноевропейских стран к Лондону немедленно подать официальную заявку на выход из ЕС, и их повсеместные заявления о том, что эпоха «особого положения» Великобритании в ЕС закончилась, и фактическая невозможность отыграть всё назад и сделать вид, будто референдума не было.

Дэвид Кэмерон инициировал референдум в качестве не более чем инструмента шантажа, угрожая ЕС возможностью выхода (которая всерьёз никогда им не рассматривалась) ради получения новых уступок. Он получил их в виде соглашения об особых условиях членства Великобритании в ЕС от февраля 2016 г., дававшего правительствам стран-членов дополнительные полномочия блокировать на национальном уровне решения, принятые в ЕС в целом. В этой связи Евросоюзу исключительно важно нивелировать февральскую сделку (о чём уже официально объявлено), превратить Brexit в символ того, к каким плачевным результатам приводят попытки шантажировать ЕС, и ни в коем случае не допустить появления у других стран-членов впечатления, что тактика, к которой прибегло британское правительство, может пройти безнаказанной. В противном случае соблазн выбивать уступки, шантажируя уходом, появится у многих.

Это исключает возможности возврата к status quo ante. Даже если в Лондоне возобладает точка зрения сторонников проведения второго референдума (что было бы чудовищной манипуляцией демократическими процедурами, а потому маловероятно), Великобритания в любом случае лишится того привилегированного положения в ЕС, которое занимала со времён Маргарет Тэтчер. В нынешних обстоятельствах её возвращение в ЕС возможно только на коленях и на правах второстепенной страны второго эшелона - по типу Италии или даже Испании. Вряд ли руководство страны на это пойдёт.

Читайте также: Мировой (бес)порядок. Преимущество для России?

Таким образом, в ЕС в любом случае фундаментально меняется баланс сил. Этот процесс необратим, и это единственное изменение, о котором на данном этапе можно говорить доподлинно. Но оно одновременно и самое важное. Исчезновение второго центра силы и политического лидера стран, выступающих за менее централизованный Союз, а также стран ЦВЕ и Балтии, означает, что в ЕС начался момент германской однополярности. Отныне именно Берлин выступает единственным и непререкаемым гегемоном в ЕС.

Разумеется, это усиление произошло не за один день. Вот уже несколько лет Германия ведёт себя в качестве экономического и политического лидера Евросоюза, продавливая собственные решения по важнейшим вопросам внутренней, экономической и внешней политики, причём зачастую в национальных, а не общесоюзных, интересах. Причины этого - ослабление Франции, успешное экономическое развитие самой ФРГ и расширение ЕС 2004 и 2007 гг., сдвинувшее центр гравитации Союза на восток, усилившее роль Польши и превратившее Германию в подлинно центральную страну Евросоюза. Однако уход и /или ослабление Великобритании сделали реальность германского лидерства ещё более зримой и безальтернативной.

Эта реальность проявилась уже на следующий день после британского референдума, когда по инициативе главы германского МИД Франка-Вальтера Штайнмайера в Берлине состоялась встреча министров иностранных дел стран - основательниц ЕС, посвящённая будущему Евросоюза. На тот момент председателем Совета министров ЕС были Нидерланды, которые одновременно являются одним из государств-основателей Евросоюза. Казалось, было бы более логичным и правильным провести эту встречу на их территории. То, что вместо этого она прошла в Берлине, причём этот выбор был воспринят как само собой разумеющееся, наглядно свидетельствует о том, кто принимает в ЕС главные решения.

Одновременно с укреплением лидерства Германии уход Великобритании означает существенное усиление влияния континентальных западноевропейских стран в целом, которые в большинстве своём выступают за дальнейшее углубление европейской интеграции и единые правила для всех. Исчезает ключевой противник этого углубления, страна, символизировавшая исключения и оговорки из общеевропейских норм и модель «Европы разных скоростей» (когда страны избирательно подходят к тому, в каких интеграционных проектах участвовать, а в каких нет).

Читайте также: Возвращение к реальности. Результаты референдума в Британии и судьба Европы 

Весьма вероятно, что в ближайшие годы континентальные западноевропейские страны с Германией во главе попытаются оживить процесс углубления интеграции. Сегодня это выражается в уже сформировавшемся среди них консенсусе о недопустимости дальнейших исключений ради Лондона и проведения им избирательной политики (cherry-picking), когда он пользуется благами от европейской интеграции (общий рынок), но не несёт весь связанный с ними груз ответственности (свободное движение рабочей силы, финансовые взносы в бюджет ЕС, участие в миграционной политике, общая европейская валюта). Степень терпимости Германии и других западноевропейских континентальных стран к подобным исключениям сократилась в разы. Превалирует подход, в соответствии с которым страны должны или участвовать во всём, или не участвовать ни в чём. Показательно, что даже ассоциированные с ЕС Норвегия и Швейцария взамен на доступ к общему рынку ЕС участвуют в шенгенской зоне и делают взносы в бюджет Евросоюза, членами которого они не являются.

Важно подчеркнуть, что лидерство в новой попытке углубления интеграции, равно как реальные властные полномочия, будут принадлежать именно группе западноевропейских стран во главе с Германией, а не наднациональным интеграционным институтам ЕС. В этом - коренное отличие предстоящего этапа от предыдущих, ключевую роль в которых играла Еврокомиссия, а само углубление интеграции выражалось в усилении её компетенций и полномочий. В последние годы между двумя составляющими европейской интеграции - наднациональной и межправительственной - возник сильный перекос в сторону последней. Со времён провала Конституции и принятия в 2007 г. Лиссабонского договора усиливаются властные полномочия государств-членов, прежде всего крупных. Институты пытаются конкурировать, но чаще становятся инструментами в руках правительств.

Именно правительства стран-членов ЕС, а не Комиссия, принимают решения по таким базовым вопросам, как управление еврозоной, регулирование миграцией и переговоры с США по Трансатлантическому торговому и инвестиционному партнёрству. Отсутствие председателей Еврокомиссии и Европарламента на «совете в Берлине» по будущему ЕС на следующий день после Brexit - ещё одно свидетельство тому, что будущее Евросоюза будут определять тоже правительства, а не институты.

Таким образом, предстоящая попытка нового углубления европейской интеграции будет главным образом выражаться в ещё более тесной координации между национальными правительствами при ведущей роли Германии, которые будут вырабатывать основные решения и, возможно, делегировать их исполнение Еврокомиссии. Уже де-факто сформировался ближний к Германии круг стран, которые будут в наибольшей степени вовлечены в принятие стратегических решений. Это Франция и Италия. Весьма вероятно, что треугольник Берлин-Париж-Рим станет в ближайшие годы главной властной конфигурацией в Евросоюзе, заменяя как существовавший в прошлые десятилетия франко-германский тандем, так и баланс между Германией и Великобританией.

Читайте также: Есть ли жизнь после Brexit? Александр Рар о туманном будущем Европы 

Вместе с тем, выход Великобритании, хотя и ослабил позиции противников дальнейшей интеграции, но не снял общего противоречия между ними и странами, которые её поддерживают. Заставить их отказаться от своей позиции невозможно - это может привести к новым референдумам о выходе. Тем более, что евроскептические настроения сегодня сильны в большинстве стран ЕС, включая те, чьи правительства выступают за большую интеграцию. Как бы ни хотелось элитам западноевропейских стран вернуться к «единым правилам для всех», в нынешних обстоятельствах это невозможно. Следовательно, усиление (межправительственной) интеграции будет происходить постепенно и избирательно, не охватывая все страны-члены Евросоюза.

Отсюда, общей тенденцией развития ЕС после ухода Великобритании будет дальнейшее усиление модели «Европы разных скоростей», когда часть стран-членов участвуют в большем числе интеграционных проектов, чем другие. Другое дело, что если раньше положение стран-скептиков никак нельзя было назвать периферийным, сегодня оно становится именно таковым. В ЕС образуется ядро стран-сторонников большей интеграции, у которых теперь явный перевес, как в количественном, так и особенно в политическом смысле, и периферия, участники которой будут оказывать влияние в лучшем случае на отдельные области развития и политики ЕС. Безусловным лидером ядра выступает Германия, а ближайшими её сподвижниками - Франция, Италия и страны-основатели ЕС в целом. На роль нового лидера периферии, возможно, будет претендовать Польша.

Что это означает для России и перспектив её отношений с ЕС?

С одной стороны, указанные тенденции могут показаться благоприятными. Ушла и /или ослабла страна, все последние годы выступавшая за более жёсткий и конфронтационный подход Евросоюза к РФ. Группа стран ЦВЕ и Балтии, настаивающих на конфронтационной политике в отношении Москвы и активной конкуренции с ней на постсоветском пространстве (вплоть до предоставления Украине перспективы членства в ЕС), лишилась важного покровителя внутри Евросоюза. Усиливается же группа стран, традиционно отстаивавшая более конструктивную политику в отношении России. В настоящее время Италия - одна из наиболее дружественно настроенных в отношении России стран-членов ЕС, а во Франции Национальная Ассамблея и Сенат выступают за отмену антироссийских санкций. Наконец, и вероятное углубление интеграции в рамках западноевропейского континентального ядра Евросоюза может показаться с точки зрения интересов Москвы привлекательным. В конце концов, Россия постоянно выражает свою заинтересованность в более сплочённом и дееспособном Евросоюзе, разумеется, не на основе антироссийских позиций.

Читайте также: «Победа Путина»: Россия и Brexit 

Всё это открывает перед российской дипломатией новые возможности. Сейчас ей самое время продемонстрировать дружественный подход в отношении тех стран, которые, вероятно, будут определять будущее ЕС в ближайшие годы, и добиться того, чтобы одним из элементов его развития был курс на стратегическое партнёрство с Россией. В этом контексте недавние заявления Владимира Путина о том, что Россия всегда была и будет оставаться приверженной «общему экономическому и гуманитарному пространству» с Евросоюзом полностью оправданы и с тактической точки зрения необходимы.

С другой стороны, воспользоваться этими возможностями и действительно обратить коренную трансформацию баланса сил внутри ЕС в российскую пользу может оказаться непросто. Было бы наивно и ошибочно утверждать, что консолидация западноевропейского ядра Евросоюза и формирование лидерского треугольника Германия - Франция - Италия пройдёт безболезненно для Евросоюза в целом и будет однозначно сопровождаться выстраиванием конструктивной политики в отношении РФ. К сожалению, реальность гораздо более сложная.

Во-первых, этот сценарий означал бы полную маргинализацию стран периферии, в том числе Польши и других государств ЦВЕ, и в том числе по приоритетному для них вопросу внешней политики ЕС на восточном направлении. Варшава уже дала понять, что постарается не допустить принятия всех решений западноевропейским ядром во главе с Германией и будет предлагать альтернативные решения. Показательно приглашение в Варшаву всех стран, не приглашённых в Берлин, для обсуждения будущего Евросоюза.

При этом надо учитывать, что для Германии поддержка Варшавы критически важна и рассматривается как одно из условий лидерства ФРГ в ЕС. Именно балансируя между западноевропейскими и восточноевропейскими странами, Берлин сформировал в последние годы политическую основу для своего лидерства в ЕС. Крайне маловероятно, что в новых условиях Германия откажется от этого курса и пойдёт на антагонизацию Польши и других стран-«новичков». Это было бы чревато новым расколом и, как следствие, утратой Германией статуса лидера всего Евросоюза.

Во-вторых, доминирование в Евросоюзе Германии и западноевропейских стран в целом вызывает тревогу ещё одного критически важного для ЕС игрока: Соединённых Штатов. Выход Великобритании уже бросает американским позициям в Европе серьёзный вызов. Консолидация же внутри ЕС ядра за счёт континентальных западноевропейских стран, если не будет сопровождаться укреплением трансатлантических связей и учётом мнения проамериканских стран ЦВЕ и Балтии, и вовсе способно создать предпосылки для формирования в Европе автономного от США центра силы.

Читайте также: Brexit форевер 

В этой связи Вашингтон постарается, чтобы «германская однополярность» и консолидация западноевропейского ядра не привела к ослаблению атлантических связей. Укрепление НАТО, создание ТТИП и учёт мнения восточноевропейцев, прежде всего Польши, по внешнеполитическим вопросам, скорее всего, решит эту проблему. Одновременно США будут искать нового «особого партнёра» внутри ЕС вместо Великобритании и постараются найти его в лице всё той же Германии. Именно ФРГ Вашингтон попытается превратить в главный оплот своего влияния в ЕС на ближайшие годы.

Причём заинтересованность в этом носит обоюдный характер. Сохранение тесной связки с США и превращение их в «особого партнёра» в Евросоюзе легитимизирует лидерство Берлина в ЕС, причём в глазах как восточно-, так и большинства западноевропейских стран. В отрыве от США германская гегемония моментально вызывает ассоциации с Рейхом. В совокупности же с сильным американским военно-политическим и экономическим присутствием оно становится более приемлемым - своего рода альтернативой «растворению» ФРГ в европейских интеграционных институтах. Наконец, и с экономической точки зрения Германия заинтересована в укреплении связей с США как с главным рынком сбыта своей продукции.

И учёт Германией (и странами ядра в целом) позиции восточноевропейцев, и консолидация этого ядра в совокупности с усилением тесных связей с Вашингтоном, вплоть до формирования между США и Германией «особых отношений» взамен американо-британским, означает, по сути, одно: продолжение антироссийской политики. Сохранение антироссийских санкций, отказ от серьёзного диалога с ней о новой конфигурации и правилах игры в «Большой Европе», продолжение геополитического сдерживания России и оттягивания от неё стран бывшего СССР, поддержка курса НАТО на её военно-политическое сдерживание, - всё это, вполне вероятно, станет платой, которую Берлину придётся заплатить и за восточноевропейскую, и за американскую поддержку этого лидерства, а западноевропейским странам в целом - за согласие стран периферии и США с их превращением в ядро Евросоюза.

Читайте также: Несколько вопросов о Brexit вдогонку 

Есть основания полагать, что именно это и будет происходить в краткосрочной перспективе, и Берлин будет оставаться для России одним из наиболее трудных и критически настроенных партнёров. (Другое дело, что это не помешает ему продолжать получать выгоду от отдельных проектов сотрудничества с Россией, как, например, по «Северному потоку-2»). Более того, с учётом факторов Польши и США и важности поддержки ими германского лидерства степень его критичности может даже вырасти. Это будет весьма гармонично сочетаться с более жёсткой политикой в отношении России, которую, по всей вероятности, будет проводить администрация Х. Клинтон в случае её победы на ноябрьских президентских выборах.

Однако в дальнейшем ситуация может начать меняться. Даже с американской поддержкой германская гегемония в ЕС может со временем вызвать недовольство со стороны других западноевропейских стран, особенно Франции (позиции которой рано или поздно могут начать укрепляться вновь), Италии и даже Польши. Недовольство Парижа и Рима может вызвать и продолжение Германией и США конфронтационного курса в отношении РФ, чреватого дальнейшим углублением раскола Европы и даже военной эскалацией.

В результате германская однополярность в ЕС может стать моментом в исторической перспективе, и через несколько лет в ЕС начнётся новый этап трансформации и новый раунд борьбы за власть. Каким будет его исход, пока предсказать невозможно. Возникнет новая неопределённость, которая, как и всегда, создаст для России, как новые вызовы, так и новые возможности. И всё же, поскольку будущее ЕС будет неясным, его способность принять новые модальности отношений с РФ и являться её дееспособным партнёром в решении общих проблем будет ограничена.
Данный текст отражает личное мнение автора, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.