Все перипетии и зигзаги американской внешней политики и при Обаме, и при Трампе, вся её противоречивость, кажущаяся непредсказуемость и в то же время преемственность являются следствиями фундаментальных сдвигов внутри США и во внешнем мире, частью их вынужденной адаптации к меняющимся вопреки их желаниям, истории и идеологии обстоятельствам – при отчаянных попытках нынешних элит замедлить эту адаптацию и сохранить привычную им норму глобального лидерства и первенства.
За прошедший после избрания Дональда Трампа президентом США год большая часть дискуссий об их внешней политике была посвящена непредсказуемости, неопытности, а то и недееспособности главы Белого дома, с одной стороны, и способности Конгресса, истеблишмента и даже членов его администрации нивелировать его «внесисемные» импульсы, с другой стороны. Непредвзятый анализ того, куда развивается – при всех шероховатостях – американская внешняя политика при Трампе и как она будет развиваться после него, фактически отсутствует, – равно как попытки увидеть в действиях нынешней администрации логику и систему.
Фокусирование на твитах главы Белого дома, его борьбе с истеблишментом, расследованиях так называемого «вмешательства» России в президентские выборы 2016 г., а также попытках Конгресса и членов администрации сосредоточить принятие реальных внешнеполитических решений в своих руках лишь мешают анализу внешней политики США – как в период Трампа, так и после него, делают этот анализ невозможным и даже как бы и ненужным. Между тем, эволюция американской внешней политики имеет место, и она продолжится и после Трампа – кто бы ни пришёл ему на смену в 2020 или 2024 году.
Чтобы понять эту эволюцию и сформировать относительно верный прогноз, необходимо абстрагироваться от содержания текущих заявлений Трампа и его оппонентов и сосредоточиться на более фундаментальных факторах внешней политики США и их влиянии на главные американские внешнеполитические традиции последних десятилетий.
Фундаментальные факторы внешней политики США подразделяются на внешние (системные) и внутренние. К первым относятся расстановка сил в мире и общий мировой геополитический, экономический и идеологический ландшафт, отношения США с другими ключевыми центрами силы, принятие или непринятие ими американского лидерства, способность или неспособность США это лидерство осуществлять, состояние американской системы военных союзов и ориентированного на них либерального экономического порядка. Ко вторым – наличие или отсутствие внутриамериканского консенсуса по внешней политике, внешнеполитическая повестка Демократической и Республиканской партий и групп влияния, состояние экономики, а также внешнеполитические предпочтения населения и степень отражения их элитами от обеих партий.
Главные же внешнеполитические традиции США последних десятилетий включают в себя их приверженность глобальному первенству и глобальному лидерству, а также отсутствие у них исторического опыта длительного участия в международном порядке на равных с другими. Под первенством понимается заведомое превосходство США над всеми остальными и отсутствие соперников, способных или по одиночке или даже в группе это первенство поколебать. Под лидерством – установка, что именно США должны стоять в центре принятия главных мирополитических и мироэкономических решений, а в основе глобального миропорядка должны лежать правила, нормы и институты, созданные США и находящиеся под их фактическим контролем, а также американские ценности, понимаемые как универсальные.
В последнее время все внешние и внутренние факторы внешней политики США пришли в движение, сделав успешное и устойчивое проведение традиционной внешней политики, основанной на первенстве и лидерстве, невозможным.
Всего два десятилетия спустя провозглашения исторической победы США и «конца истории» мир стал развиваться в явно неблагоприятном для США и не соответствующем их идеологическим установкам направлении. Началось перераспределение сил в пользу незападных центров силы, которые стали всё более активно протестовать против американского гегемонизма и бросать ему вызов, причём не только словами, но и действиями, соперничать с США в Европе, Азии и на Ближнем Востоке. Привлекательность и безальтернативность американской модели капитализма была подкошена кризисом 2008 г. и последовавшей «Великой рецессией». Главными бенефициарами глобализации и нынешних правил международной торговли стали Китай и другие ведущие незападные центры силы. Идеологическая монополия США рухнула. США оказались неспособны не только трансформировать весь мир в соответствии со своими интересами и ценностями и сделать ориентированный на них международный порядок универсальным, но и продвигать собственную повестку дня и сохранять уже занимаемые позиции. Спрос на американское лидерство в мире носит явно не всеобщий характер. Многие страны откровенно говорят, что им это лидерство не нужно и они рассматривают его как раздражитель или даже угрозу. Те же, кто по-прежнему представляет этот спрос, формулируют его таким образом, что США уже или не способны или не хотят его удовлетворить. Наконец, в условиях победы Трампа и общего подъёма правого и левого популизма во многих западных странах америкоцентричный международный порядок, позиционировавшийся ещё недавно как основа основ порядка глобального, сам стал давать трещину.
В этих условиях уже при Обаме (а на самом деле – ещё на втором президентском сроке Дж. Буша) Америка начала трудную и болезненную адаптацию к этому миру – миру, опыта участия в котором в качестве неотъемлемой части у США нет и который противоречит их представлениям о «правильном» историческом развитии. Это выразилось в стремлении сократить американскую вовлеченность в регионы, не относимые той администрацией к числу наиболее важных, не втягиваться в новые войны, в отказе от политики длительных оккупаций и государственного строительства, а также сосредоточить основное внимание на АТР как главном центре гравитации мировой экономики и политики. Однако попытки Обамы «обновить» американское лидерство, приспособить его к новым условиям путём проведения более осторожной многосторонней политики с упором на невоенные инструменты, экономической и политической консолидации вокруг США их главных союзников в Европе и Азии, создания мегарегиональных сообществ, а также поддержки арабских трансформаций 2011 г. и Евромайдана 2013-2014 гг. не принесли результатов. Американские позиции в мире продолжили слабеть, а вызовы со стороны ключевых соперников становились всё более открытыми и решительными.
Более того, в конце обамовского президентства резко изменилось воздействие второй – внутриполитической – группы факторов американской внешней политики. Копившиеся годами, даже десятилетиями, политические, социальные и экономические противоречия и проблемы, которые до того скрывались за завесой политкорректности, вырвались на поверхность. Победа Дональда Трампа стала результатом этих проблем, а не их началом. Она показала наличие в США огромного и расширявшегося в последние десятилетия раскола между получавшей колоссальные выгоды от глобализации и приверженной глобалистской политике политической и деловой элитой, с одной стороны, и большой долей неудовлетворённого статус-кво населения, чьи доходы последовательно сокращались и чья безопасность и идентичность, в том числе привычный «американский образ жизни» в их понимании оказались под угрозой, исходящей от этой самой глобализации и глобалистской политики США.
Уже при Обаме внутриэкономические проблемы представлялись многими как главные угрозы национальной безопасности США, и Вашингтон пытался изменить правила международной торговли в свою пользу (пример – ТТП). Однако делалось это нерешительно, масштаб проблем занижался политкорректностью, и было уже поздно. Рассерженное последовательным ухудшением собственной жизни при космическом обогащении элиты население выступило против глобализации и глобализма как таковых и поддержало антисистемные утверждения Трампа о том, что глобализация, глобальное лидерство, глобальное военное присутствие и глобальное распространение демократии не усиливает, а, наоборот, ослабляет США и усугубляет их безопасность и экономическое благосостояние. Не случайно самыми популярными кандидатами в президенты 2016 года были аутсайдеры Дональд Трамп и Берни Сандерс – представители соответственно правого и левого популизма, в то время как главные представители истеблишмента – Джеб Буш и Хиллари Клинтон – били рекорды антипопулярности.
Поражение истеблишмента ознаменовало крушение доминировавшего последние 30 лет внутриполитического консенсуса о внешней политике США, в соответствии с которым они должны сохранять глобальное первенство и лидерство, расширять ориентированный на Вашингтон международный порядок, и что это расширение и глобальная вовлеченность США приносит благо как им самим, так и всему остальному миру. Острые разногласия между демократами и республиканцами по поводу внешней политики, проявившиеся ещё в 1990-е и с тех пор усиливавшиеся, касались в основном методов внешней политики, но не её философии, не затрагивали указанные основы глобальной стратегии США. Теперь же под вопрос попали и они. Дональд Трамп впервые с 1945 г. развёл и даже противопоставил понятия, считавшиеся последние 70 лет неразделимыми: глобальное лидерство (вовлеченность) и величие (экономическое благополучие, политическое уважение и военное первенство) Америки, открыто заявил о том, что глобальные обязательства США и их национальные интересы не всегда совпадают, и что приоритет должен отдаваться последним – даже если это осуществляется в ущерб производству так называемых «глобальных благ».
Центр тяжести общественных настроений сместился в сторону более эгоистической, меркантилистской внешней и вншнеэкономической политики, отказа от не приносящих США ощутимой выгоды здесь и сейчас обязательств и концентрации на внутренних делах, причём сместился надолго. «Джексонианский бунт», как назвал его один из наиболее глубоких американских экспертов по внешней политике США Уолтер Мид, рассерженного и неудовлетворённого нынешними элитами и проводимой ими политикой населения – долгосрочный фактор американской политической жизни. Со временем он изменит приоритеты и внешнеполитические платформы обеих партий и приведёт к формированию в США нового внешнеполитического консенсуса, отличного как от изоляционизма XIX – первой половины XX веков, так и глобального лидерства и глобализма второй половины XX – начала XXI веков. Другое дело, что на это уйдёт время.
Пока же американский истеблишмент цепляется за прошлое и отчаянно пытается или не замечать происходящих в самой Америке и во внешнем мире перемен, или представлять их как неприятные, но не имеющие решающего значения аномалии, которые можно – и нужно – обратить вспять. Так, часто указывается, что никакого фундаментального перераспределения сил и тем более кризиса америкоцентричного миропорядка в мире нет, что Китай на самом деле поддерживает этот миропорядок, особенно в его экономической части, а потому не станет бросать США серьёзный вызов. В то время как Россия, как утверждается, не способна на что-то большее, чем роль спойлера, да и её она способна играть только потому, что Запад ей это ошибочно позволяет делать, но поскольку её действия проистекают из её же собственной слабости, неуверенности и ослабляют её стратегическое положение, то в конце концов она обречена на провал. Также утверждается, что и победа Дональда Трампа, и другие проявления подъёма популистских сил в странах Запада – следствие вмешательства враждебных внешних сил, прежде всего стремящихся якобы разрушить Запад изнутри России, а не объективных внутренних и внешних противоречий. В результате американский истеблишмент, действительно, воспринимает происходящее сегодня как внутри США, так и в мировой политике, как обратимую вспять аномалию, и на полном серьёзе рассчитывает вернуться после ухода Трампа к «нормальной» внешней политике США.
Все перипетии и зигзаги американской внешней политики и при Обаме и при Трампе, вся её противоречивость, кажущаяся непредсказуемость и в то же время преемственность являются следствиями этих фундаментальных сдвигов внутри США и во внешнем мире, частью их вынужденной адаптации к меняющимся вопреки их желаниям, истории и идеологии обстоятельствам – при отчаянных попытках нынешних элит замедлить эту адаптацию и сохранить привычную им норму глобального лидерства и первенства.
По итогам 2017 г. можно сделать вывод о том, что, реагируя на указанные внутренние и внешние перемены и находясь в ситуации острой внутриполитической борьбы, США заметно ослабили лидерскую компоненту своей традиционной (периода после окончания Второй мировой и особенно холодной войны) глобальной стратегии, но при этом остаются привержены политике первенства.
Уменьшение лидерской составляющей выражается в качественном усилении внешнеполитического и экономического эгоизма, односторонности, отказа от многих невоенных обязательств и производства «глобальных общественных благ», расширения ориентированных на США правил, режимов и институтов, а также установки на то, чтобы большинство, если не все, конфликты разрешались на основе американской повестки дня. Вашингтон отказался от ТТП и ТТИП, вышел из Парижского соглашения по изменению климата, сократил политику зарубежной помощи, ослабил «мягкие» инструменты внешней политики в целом, понизил приоритет распространения демократии и отказался от политики смены режимов. Показательно, что данные действия были поддержаны существенной частью, если не большинством, республиканской элиты, традиционно выступающей за более одностороннюю внешнюю политику и более решительное продвижение национальных интересов США в их узком эгоистическом понимании.
В то же время компонента первенства не только не ослабла, но, напротив, усилилась. При Трампе США увеличили военные расходы, сохранили и даже частично нарастили своё глобальное военное присутствие, сохранили глобальную систему союзов, включая НАТО, и продолжили, а то и интенсифицировали, политику сдерживания главных глобальных и региональных соперников и конкурентов (Россия, Китай, Иран, КНДР). Восприятие национальных интересов США в области безопасности, представления о том, кто является для них друзьями, а кто врагами, за прошедший год практически не изменилось. И в этом администрация Трампа опять-таки пользуется поддержкой большинства традиционной элиты. Примечательно, что Конгресс увеличил военные расходы США на сумму даже большую, чем предлагала «милитаристская» (учитывая количество генералов) администрация Трампа.
Действительно, если по вопросам лидерства в США сейчас ведутся острые споры, то по первенству по-прежнему существует консенсус, разделяемый как традиционной элитой, так и Трампом и его ближайшими сподвижниками и членами его администрации. И республиканцы, и демократы поддерживают развитие американской ПРО, модернизацию ядерного потенциала, сохранение глобальной системы союзов и необходимость сохранения силового превосходства США и сдерживания глобальных и региональных соперников. В результате, соображения первенства начинают определять те действия США на мировой арене, которые прежде определялись преимущественно соображениями лидерства. Так, США пришли в Афганистан, Ирак и Сирию из-за лидерских амбиций (смена режимов, распространение демократии, преобразование регионов). Сохранение же их присутствия там сегодня связано уже с соображениями первенства (нежелание признавать поражение, необходимость сдерживать Иран, Китай и Россию).
После Трампа США будут стремиться продолжать политику первенства, но при этом снова интенсифицируют и лидерскую компоненту. Будущий президент, который будет изначально позиционировать себя как «анти-Трамп», снова вернётся к многосторонним торговым соглашениям, производству глобальных общественных благ, усилит роль «мягкой силы», увеличит объём зарубежной помощи и непременно идеологизацию внешней политики. Вероятен возврат к распространению демократии и даже политике смены режимов. В частности, характер внутриполитического режима России будет снова объявлен первопричиной связанных с ней проблем.
Однако поскольку эта политика не будет соответствовать желаниям той части американского населения, которое проголосовало против неё в 2016 г. (условно, электорат Трампа и Сандерса, которые никуда не денутся), то уже на следующем выборном цикле (через один) вероятна новая победа внесистемного кандидата или справа или слева. Тем самым, в среднесрочной перспективе (два-три президентских цикла) развитие внешней политики США можно представить в виде двух горизонтальных линий, одна из которых (политика первенства) будет более-менее прямой, в то время как вторая (политика лидерства) будет напоминать синусоиду с регулярными взлётами и падениями.
В более долгосрочной перспективе эта картина будет также меняться. Во-первых, с учётом неизбежной коррекции политических платформ обеих партий в условиях указанных выше проблем и противоречий и постепенного вызревания нового внешнеполитического консенсуса амплитуда колебаний политики лидерства будет становиться всё меньше. Постепенно она и вовсе сойдёт на нет и превратится в прямую линию, которая будет идти значительно ниже, чем она шла в среднем в период 1945 – 2016 годов. Американская политика станет менее лидерской и более национально-эгоистической, но при этом не в коем случае не изоляционистской в классическом смысле.
Во-вторых, с учётом системных мировых трансформаций – необратимого формирования многополярного мира и объективного сокращения способности США диктовать развитие ключевых регионов мира – и компонента первенства тоже будет постепенно уменьшаться. США уже не в состоянии остановить усиление Китая в Восточной и Юго-Восточной Азии и вынуждены соглашаться с более автономной политикой части их союзников (Южная Корея, Филиппины), считаться с интересами КНР де-факто. Индия охотно заигрывает с США на антикитайской основе, но при этом сохраняет полную самостоятельность внешней политики и в зависимость от них попадать не собирается. Скорее всего, Вашингтон будет вынужден де-факто признать ядерную КНДР и – впервые – отношения сдерживания с малым государством, что, в свою очередь, чревато дальнейшим ослаблением их влияния на союзников в регионе. На Ближнем Востоке попытки США усилить сдерживание Ирана тоже не привели к восстановлению той степени влияния на союзников, которая имела место до Обамы. И Саудовская Аравия, и Израиль приветствуют шаги и риторику Вашингтона, но при этом продолжают диверсифицировать свои связи, в том числе в сфере безопасности, и проводят более независимую внешнюю политику, не говоря уже о таких союзниках США, как Турция, Египет и Ирак.
В перспективе эти изменения внешней среды будут вести к, если не уходу, то качественному изменению характера американского присутствия в ключевых регионах мира, переформатированию их глобальной системы союзов и партнёрств. Разумеется, этот процесс будет иметь разную скорость и динамику в различных регионах. Медленнее всего он будет развиваться в Европе, где на американское военное присутствие существует – и будет существовать в перспективе как минимум полутора-двух десятилетий – наибольший спрос. В других регионах – быстрее. В целом же политика первенства существенно сократится и изменится. В пользу этого будут также работать и внутренние факторы: подстроившись под рассерженный сегодня электорат и обновив платформы и элиты, обе партии США и их новое руководство уже не будут однозначно увязывать процветание и безопасность Америки с сохранением их глобального военного присутствия. Безопасность и экономическое развитие страны в новых условиях потребуют новых внешнеполитических решений.
В конце концов, обе кривые – лидерство и первенство – сойдутся в единую линию на новом – более низком уровне и в новом виде. Их соединение будет означать окончание перехода США от политики глобального лидерства / гегемонизма к политике «великой державы» в полицентричном мире, пускай и самой сильной из великих держав. Конечно, данный переход будет чрезвычайно труден и, возможно, потребует и от США, и от всего мира новых жертв. Вероятны новые войны и кризисы. Но указанные выше факторы свидетельствуют о том, что пункт назначения американской внешней политики – именно этот.
