Избранный президент США Дональд Трамп полным ходом формирует свою администрацию и время от времени делает весьма неожиданные, а порой и шокирующие внешнеполитические заявления. И то и другое приводит традиционный американский политический истеблишмент в состояние шока.
Чего только стоит назначение на пост будущего госсекретаря главы ExxonMobil Рекса Тиллерсона или заявление, что США могут и пересмотреть проводившуюся с 1979 года политику «одного Китая». По этим шагам, а также на основе более глубинных факторов, уже можно составить представление об общих контурах внешней политики администрации Трампа. По крайней мере о том, какими будут её главные принципы и приоритеты «на входе». В дальнейшем она может претерпевать трансформацию в связи с неожиданными событиями и кризисами – как было с политикой администрации Буша-мл. после терактов 11 сентября 2001 года и с политикой администрации Обамы после начала «арабской весны».
Прежде всего Дональд Трамп, похоже, действительно хочет добиться реальных перемен в американской внешней политике и порвать с традицией внешнеполитической преемственности, доминировавшей в США последние 70 лет. Избранный президент избегает назначать на ключевые посты представителей традиционной республиканской элиты и людей, заправлявших внешней политикой страны последние 25 лет. Все его избранники – это или отставные военные или главы крупнейших корпораций, причём реального, а не виртуального или финансового сектора. В американской верхушке происходит реванш реального, промышленного сектора над виртуально-финансовым и реванш прагматиков над идеологами. Надолго ли – непонятно.
Большинство ключевых избранников Трампа – его единомышленники по философским вопросам внешней политики и международных отношений. Крайне важно, что на ключевой пост госсекретаря назначен человек, в наибольшей степени разделяющий неидеологизированный и «бизнесовый» подход Трампа к международным отношениям, как к совокупности сделок, заключение которых требует учёта интересов партнёра и решительного отказа от попыток это изменить. Масштаб разногласий между Трампом и Тиллерсоном по вопросам внешней политики будет минимальным.
Другие представители команды Трампа – консервативные «ястребы» по типу будущего министра обороны Джеймса Мэттиса и советника по национальной безопасности Майкла Флинна и реалисты по типу будущего замглавы аппарата Совета по национальной безопасности Кейтлин Макфарланд. Ни те, ни другие не являются идеологами. Для них на первом месте всегда стоят интересы в их узком понимании, а не ценности.
Также обращает на себя внимание полное отсутствие среди главных назначений Трампа людей поколения после окончания холодной войны, чьё мировоззрение сформировалось под фанфары об исторической победе США и Запада в целом, универсальности американских ценностей и глобальном лидерстве США как главной опоре мирового порядка и стабильности. Этому поколению Трамп, судя по всему, не доверяет, и считает (не без оснований), что именно они привели Америку к её нынешнему относительному ослаблению. Практически все назначенцы Трампа – люди старше 60 лет.
Получится ли у Трампа, действительно, свести роль истеблишмента к минимуму и проводить «свободную» от его аксиом внешнюю политику? Вряд ли. Учитывая крайне зыбкое внутриполитическое положение избранного президента и беспрецедентную как минимум со времен Уотергейта травлю, с которой он столкнулся ещё до инаугурации и которая лишь усилится, со временем его политика станет, скорее всего, представлять общий знаменатель между его собственными представлениями и инстинктами и подходами республиканского истеблишмента.
Внешняя политика Трампа будет проходить через множественные фильтры. Во-первых, это его собственная администрация. Хотя большинство в ней – единомышленники, полного согласия по всем вопросам внешней политики нет. Так, будущие вице-президент Майкл Пенс, министр обороны Джеймс Мэттис и советник по национальной безопасности Майкл Флинн не разделяют конструктивного подхода Трампа к России. Во-вторых, это госаппарат, который в подавляющем большинстве относится к Трампу и его идеям крайне негативно и который буквально сросся с нынешним американским внешнеполитическим консенсусом.
В-третьих, это Конгресс, оказывающий на внешнюю политику любой администрации очень большое воздействие (начиная с принятия бюджетов и заканчивая ратификациями международных соглашений и принятием «внешнеполитических» законов). И хотя сегодня обе палаты Конгресса контролируются республиканцами, Трампу будет нелегко. Они – тот самый республиканский истеблишмент, который пытался всячески топить Трампа в ходе праймериз, а затем частично и вовсе выразил поддержку Клинтон. Показательны натянутые отношения Трампа с нынешним республиканским спикером Палаты представителей Полом Райаном и поддержка последним расследования американских спецслужб о том, что победа Трампа на выборах якобы является результатом вмешательства России. Наконец, уже по итогам промежуточных выборов 2018 года вероятно усиление позиций Демократической партии, и враждебность Конгресса к Трампу усилится.
Дональд Трамп вступает в должность со слабыми политическими позициями аутсайдера, ненавидимый большинством граждан страны и подавляющим большинством истеблишмента. Он будет президентом гораздо более разделённой Америки, чем был Барак Обама. Трамп столкнется с гораздо большей обструкцией со стороны консолидированных демократов, чем та, с которой столкнулся Обама со стороны республиканцев, в том числе по вопросам внешней политики. При этом в отличие от Обамы Трамп будет лишён поддержки как значительного числа однопартийцев, так и СМИ. В этих условиях крайняя осторожность и сближение своих позиций с позициями истеблишмента станут для него со временем единственным условием избежать паралича власти, а то и импичмента.
Наконец, внешнеполитические заявления избранного президента в ходе кампании и в течение нынешнего переходного периода включают в себя как антиистеблишментовские идеи (внешнеэкономический протекционизм, антиглобализм, отказ от распространения демократии), так и те, что вполне соответствуют традиционной республиканской повестке. Среди них – более жёсткая миграционная политика, наращивание военных расходов, решительное применение военной силы или угрозы применения военной силы, когда это необходимо с точки зрения важных интересов, более жёсткий дипломатический стиль, односторонность и даже отказ от интервенций с целью смены режимов (против этого уже давно выступают республиканские реалисты). По большинству из этих вопросов администрация Трампа будет едина внутри себя и пользоваться поддержкой Конгресса и республиканских СМИ. Именно эти приоритеты, вероятно, и будут проводиться в жизнь в первую очередь.
Администрация Трампа будет по-другому формулировать национальные интересы: откажется от их увязки с укреплением и расширением америкоцентричного международного порядка. Понимание национальных интересов будет носить более классический национально-ориентированный характер. Вовлечение тех или иных стран в американскую орбиту перестанет быть самоцелью. Те или иные международные ситуации будут оцениваться с точки зрения того, что они означают для безопасности, престижа и экономического благополучия самой Америки, а не её союзников, ориентированных на неё институтов и порядка в целом. Величие США, как уже не раз давал понять Дональд Трамп, не будет уравниваться с сохранением и расширением системы «либеральной гегемонии».
При этом иерархия национальных интересов США станет носить более чёткий характер. США сосредоточатся на более узком круге международных проблем и регионов, глобальная же их вовлечённость будет сокращаться быстрее, чем это было при Обаме. Администрация Трампа будет жёстче, чем это делала администрация Обамы, отстаивать жизненно важные и важные интересы Америки, но с большей лёгкостью пренебрегать тем, что к ним не относится. Сохранение влияния в странах и регионах, где у США нет важных интересов в узком понимании, и их вовлечение в орбиту американского порядка перестанет быть самоцелью.
Весьма вероятен отход США от политики смены режимов (в особенности через прямые интервенции или поддержку вооружённой оппозиции) и понижение значимости распространения демократии – особенно в таких регионах, как Ближний Восток. Уже после избрания президентом Дональд Трамп говорит об отказе от смены режимов, как об одном из главных лейтмотивов политики своей администрации. В этом его поддержат и военные «ястребы» и выходцы из большого бизнеса. И военным, тем более прошедшим трясину Ирака и Афганистана, и руководителям крупнейших корпораций реального сектора чуждо идеологическое мессианство неоконсерваторов и либералов-интервенционистов. И для Майкла Флинна и для Джеймса Мэттиса разгром исламистов гораздо важнее распространения демократии. Минимизация вмешательства США во внутриполитические дела других стран (по крайней мере на входе) будет преподноситься как кредо новой администрации.
Односторонность внешней политики США существенно усилится по сравнению с периодом Обамы и, скорее всего, снова станет философией американского подхода к тем или иным международным ситуациям. Здесь позиция Трампа и его единомышленников полностью совпадает с общим знаменателем республиканского истеблишмента в целом, включая неоконсерваторов. Учёт интересов союзников, соображения международного права, контроль над вооружениями будут играть для администрации Трампа значительно меньшую роль, чем для команды Обамы. Обеспечение максимальной свободы рук и минимизация внешних ограничений станут для администрации Трампа своего рода внешнеполитическим кредо. Будет снова востребована формула бывшего министра обороны США при Буше-мл. Дональда Рамсфельда о том, что «миссии определяют коалиции, а не коалиции определяют миссии». Решения о применении военной силы Вашингтон будет принимать самостоятельно, исходя из собственного понимания национальных интересов, а не мнения союзников и соображений международного права. И хотя миссий с целью распространения демократии и смены режимов будет значительно меньше, если администрация Трампа сочтёт применение военной силы необходимым, остановить её будет трудно.
Важность работы в рамках международных организаций понизится, больший упор будет делаться на двусторонние отношения и работу в рамках гибких коалиций по интересам. Причём как по вопросам безопасности, так и в экономической сфере. Нельзя сказать, что эта тенденция абсолютно нова. Но при Трампе она существенно усилится.
Подход новой администрации к военно-политическим союзам будет носить утилитарный и прагматический характер. Солидарность с союзниками перестанет быть самоцелью. Союзы будут рассматриваться как способ реализации национальных интересов США в их более узком, национальном, понимании, способ борьбы с угрозами национальной безопасности Америки и сохранения влияния США в важных для них регионах. Если мнение союзников по тому, как США следует обеспечивать национальную безопасность, будет противоречить американскому, оно будет игнорироваться.
Разумеется, администрация Трампа не пойдёт на демонтаж глобальной системы военных союзов США. Более того, по мере усиления политики сдерживания Китая Вашингтон будет и далее стремиться расширить эту систему в Азии. Многие из уже назначенных и будущих руководителей администрации Трампа являются убеждёнными приверженцами НАТО и приветствовали её расширение на страны ЦВЕ и Балтии в 2000-х годах.
Однако давление на союзников с тем, чтобы они вкладывали в обеспечение своей безопасности больше, чем сейчас, возрастёт. В этом республиканская элита опять-таки едина с Трампом. Ещё в 2012 году уходивший тогда со своего поста министр обороны США Роберт Гейтс открыто заявил, что со временем Вашингтон может пересмотреть ценность НАТО, если её европейские члены так и будут паразитировать на американском зонтике, не вкладываясь сами в совместную оборону.
Также новая администрация будет более жёстко противодействовать попыткам союзников втянуть США в ситуации, где у них нет важных интересов. Помогать союзникам только из соображений «глобального лидерства» США, беря на себя при этом риски втянуться в новые войны и поставить собственную безопасность под удар, администрация Трампа не будет. И в этом тоже нет ничего нового. Напомним, что в 1992 году администрация Джорджа Буша-ст. (первая и пока последняя реалистическая администрация США после окончания холодной войны) категорически отказалась от участия в урегулировании войны на Балканах несмотря на отчаянные попытки европейцев её туда вовлечь. Сказанная тогда фраза госсекретаря США Джеймса Бейкера о том, что у Вашингтона «в этой драке нет своей собаки», стала крылатой.
Практически предрешённым представляется отказ администрации Трампа от создания мегарегиональных торгово-экономических блоков, что было одним из главных приоритетов Барака Обамы. Избранный президент уже объявил, что одним из первоочередных его решений в течение первых 100 дней президентства станет отказ от соглашения по Транстихоокеанскому партнёрству, подписанному в феврале сего года. Это ставит крест не только на ТТП, но и на аналогичном проекте с Евросоюзом – Трансатлантическом торговом и инвестиционном партнерстве. По крайней мере на время.
Данный подход полностью укладывается в общую одностороннюю логику внешней политики будущей администрации и её стремление концентрироваться на национальных интересах в узком эгоистическом понимании, а не на укреплении «либерального порядка». Внешнеэкономический подход Вашингтона станет более утилитарным, отчасти меркантилистским. Упор будет делаться на двусторонних торгово-экономических соглашениях, в рамках которых Вашингтону будет легче продавить более выгодные для себя условия.
Полного пересмотра имеющихся у США торговых соглашений и перехода к откровенной протекционистской политике, разумеется, не будет. Как-никак, именно Республиканская партия исторически продвигала свободную торговлю как базовое правило мировой экономики. Подавляющее большинство её членов, в том числе вероятные руководители новой администрации, по-прежнему привержены этому. В этой связи Белый дом, скорее всего, ограничит удовлетворение недовольных глобализацией граждан отказом от ТТП и ТТИП. Выхода США из НАФТА и множества двусторонних соглашений о зоне свободной торговли (как, например, с Южной Кореей), остро критиковавшихся Трампом в ходе кампании, вероятнее всего, не будет. Примечательно, в заявленных избранным президентом США планах на первые 100 дней тема Североамериканской зоны свободной торговли отсутствует.
Важным элементом общей односторонней философии внешней политики администрации Трампа станет негативное отношение к контролю над вооружениями и каким-либо ограничениям на оборонную политику США в целом, а также приверженность наращиванию военного превосходства. В этом она также будет пользоваться поддержкой республиканского истеблишмента. Трамп многократно говорил о намерении существенно увеличить военный бюджет страны и более внимательно относиться к военным угрозам США, под которыми будут пониматься прежде всего военная политика Китая и Ирана, а также радикальный исламизм. Засилье генералов во внешнеполитическом блоке будущей администрации подтверждает это предположение. «Жёсткая» сила в ближайшие четыре года будет явно доминировать во внешнеполитическом инструментарии США над «мягкой». При этом военная сила будет рассматриваться не как инструмент преобразования мира в соответствии с американской идеологией, а как средство уничтожения конкретных военных угроз и сдерживания соперников, сохранения над ними подавляющего военного превосходства.
Как практически весь республиканский истеблишмент, администрация Трампа, скорее всего, будет привержена маниакальной, с точки зрения большинства иностранных, в том числе российских, наблюдателей, но вполне нормальной для США, идее воссоздания «абсолютной безопасности» США. Для этого помимо наращивания военных расходов и ужесточения борьбы с исламистским терроризмом новое руководство США, вероятно, вернётся к идее создания полномасштабной системы стратегической национальной ПРО. Система же контроля над ядерными и обычными вооружениями в её нынешнем, доставшемся от эпохи холодной войны виде окончательно придёт в кризис. Будет ли она заменена более современной и адекватной нынешним реалиям системой, пока не ясно.
Таким образом, на входе администрация Трампа будет проводить внешнюю политику «великодержавного реализма», фокусируясь на отношениях с «великими державами» и борьбе с угрозами национальной безопасности в их узком, преимущественно национальном понимании, на отказе от интервенций ради соображений либерального порядка, односторонности, приверженности силовому превосходству и негативном отношении к контролю над вооружениями. C большой долей условности можно предположить, что эта политика будет похожа на ту, что начала было проводить администрация Джорджа Буша-мл. до событий 11 сентября 2001 года (после которых в Вашингтоне случилась «неоконсервативная революция») – за вычетом того, что последняя была уверена в американском всемогуществе, а об администрации Трампа этого не скажешь. Возможно, на сей раз у Америки будет больше возможностей претворить эту политику в жизнь.
