Клуб «Валдай»

Гордиев узел вокруг иранской ядерной программы нужно рубить или распутывать? Да и можно ли его ещё распутать? К чему приведёт политика жёстких переговоров со стороны Вашингтона и нежелания слышать партнёров?

Ядерную программу в Иране начали развивать во времена правления шаха Мохаммеда Резы Пехлеви (1941–1979) при поддержке США. Сотрудничество проходило по программе «Атомы ради мира» администрации президента Дуайта Дэвида Эйзенхауэра. В 1958 году Иран стал членом Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), и уже на следующий год американцы передали ядерному исследовательскому центру Тегеранского университета реактор малой мощности.

Через 10 лет после присоединения к МАГАТЭ, 1 июля 1968 года, Тегеран подписал Договор о нераспространении ядерного оружия (ратифицирован в 1970 году). В 1974 году была создана Организация по атомной энергии Ирана и принят план развития ядерной энергетики. Он предполагал сооружение 23 ядерных реакторов общей мощностью более 20 ГВт, а также создание замкнутого ядерного топливного цикла.

И все эти годы иранская ядерная программа ни у кого не вызывала особого беспокойства. Ситуация изменилась с началом XXI века. В 2004 году в Иране были обнаружены неучтённые МАГАТЭ центрифуги для обогащения урана. Это дало повод подозревать Тегеран в стремлении получить ядерное оружие. Начались переговоры Ирана и «евротройки» (Франции, Германии и Великобритании). Ирану было предложено отказаться от ядерной программы в обмен на предоставление технической помощи в развитии мирной ядерной энергетики.

Правительство пятого иранского президента Мохаммада Хатами пыталось не обострять ситуацию с Западом и в качества жеста доброй воли, желая продемонстрировать мирный характер ядерной программы, временно остановило обогащение урана. Однако в следующем политическом цикле ситуация изменилась.

Пришедший в 2005 году к власти президент Махмуд Ахмадинежад, твёрдо решил сплотить народ, давно потерявший доверие к руководству страны. Одной из основных идей стало национальное право Ирана на ядерную программу. Это было весьма оправданно, так как Иран окружают имеющие ядерный арсенал Китай, Россия, Пакистан и даже Израиль.

Махмуд Ахмадинежад аннулировал Саадабадский договор от 2003 года, заключённый Ираном с Великобританией, Германией и Францией, и вновь начал ядерную деятельность.

Конечно, реакция Запада была весьма оперативной. Противоречия Тегерана обострились не только с Соединёнными Штатами, но даже и с главным торговым партнёром – Европейским союзом, который, хотя и имел общие экономические интересы с Ираном, всё равно встал ему в оппозицию.

Первым крупным последствием возобновления обогащения урана стало предупреждение Совета директоров МАГАТЭ от 4 февраля 2006 года. Оно гласило, что если Тегеран не прекратит обогащение урана, то дело будет передано на рассмотрение Совета Безопасности ООН.

Тегеран проигнорировал требование МАГАТЭ, и уже через месяц, 8 марта, иранское ядерное досье легло на стол Совбеза. В июне 2006 года переговоры с Ираном начала вести «шестёрка» – к «евротройке» присоединились США, Россия и Китай.

В общей сложности СБ ООН принял шесть резолюций против Ирана. 

Первая – № 1696 от 31 июля 2006 года – имела характер предупреждения и не предусматривала карательных мер.

Второй была резолюция № 1737 от 23 декабря 2006 года. Она коснулась важных объектов ядерной отрасли и наложила арест на счета и компании, связанные с ядерной программой страны.

Третья резолюция – № 1747 от 24 марта 2007 года – предписывала ограничить сотрудничество иностранных государств с иранскими компаниями в сфере атомной энергетики. В данную резолюцию также вошли статьи о запрете иранского импорта и экспорта тяжёлых видов вооружения.

Четвёртая резолюция – № 1803 от 3 марта 2008 года – ужесточила ранее введённые санкции: усилились ограничения на выезд и оборот финансовых средств в отношении конкретных физических и юридических лиц ИРИ. Также выполнение некоторых ограничений, прописанных в резолюции, стало обязательным.

Резолюция № 1835 от 27 сентября 2008 года стала пятым подобным документом. В ней не было указаний на введение новых санкций, а лишь подчёркивалась необходимость скорейшего выполнения ограничений, заявленных в прежних резолюциях.

В сентябре 2009 года Иран официально проинформировал МАГАТЭ о начале строительства завода «Фордоу» по дообогащению урана близ города Кум. Агентство потребовало прекратить работы. Однако иранское правительство вместо этого просто ограничило сотрудничество с МАГАТЭ и объявило о планах возвести в стране десять новых заводов.

Первая партия обогащённого до 20% урана была произведена в ядерном центре в Натанзе. Об этом Махмуд Ахмадинежад сообщил 11 февраля 2010 года. В заявлении он отметил, что Иран имеет возможности для производства урана с более высокой степенью обогащения.

После таких событий шестая резолюция Совета Безопасности (№ 1929 от 9 июня 2010 года) не заставила себя долго ждать. Она вводила запрет на международную торговлю Ирана любыми товарами и технологиями, связанными с обогащением урана и других ядерных веществ. Всем остальным государствам – членам ООН запрещалось поставлять в Иран любые виды военной техники, а именно: танки и бронетранспортёры, военные самолёты и вертолёты, артиллерийские орудия большого калибра, боевые корабли, ракеты, ракетные системы и прочее оборудование, связанное с данными видами вооружения.

Кроме санкций Совбеза ООН Иран подвергся ещё и целой серии односторонних санкций. В первую очередь со стороны США.

Инспекторы МАГАТЭ посетили главные ядерные объекты Ирана в августе 2011 года. Проверка подтвердила, что в стране продолжается разработка и усовершенствование технологий, которые могут быть использованы для производства ядерного оружия.

В 2013 году пост президента Ирана занимает Хасан Роухани. Одним из ключевых элементов его курса становится снижение напряжённости вокруг ядерной программы. По мнению политологов, первым положительным результатом этой политики стало подписание Ираном и МАГАТЭ «дорожной карты» по сотрудничеству 11 ноября 2013 года. Согласно этому документу, Исламская Республика обязалась своевременно предоставлять агентству информацию о своих ядерных объектах, а МАГАТЭ согласилось учитывать интересы Ирана в области национальной безопасности, в том числе за счёт использования регулируемого доступа и защиты конфиденциальной информации.

Поворотный момент в переговорах Ирана с «шестёркой» произошёл 24 ноября 2013 года, когда в Женеве было промежуточное соглашение по иранской ядерной программе. Этот документ зафиксировал договорённости о мерах по существенному урезанию ядерной программы Ирана в ожидании более полного соглашения. В соответствии с ним Иран взял на себя обязательство прекратить обогащение урана свыше 5%, уничтожить все запасы обогащённых до 20% ядерных материалов и остановить строительство новых центров по обогащению. В ответ Иран получил подтверждённое международным сообществом право на обогащение урана до 5% и ослабление санкций, которые серьёзно препятствовали развитию иранской экономики. Соглашение сроком на полгода вступило в силу 20 января 2014 года, впоследствии срок его действия был дважды продлён – сначала до 24 ноября 2014 года, затем до 30 июня 2015 года.

Фундаментальный сдвиг в решении иранской проблемы произошёл 14 июля 2015 года, когда в Вене был согласован Совместный всеобъемлющий план действий (СВПД) между «шестёркой» международных посредников и Ираном. 20 июля 2015 года резолюцию в поддержку этого документа принял СБ ООН. В соответствии с договорённостями ИРИ обязалась в течение 15 лет иметь в распоряжении не более 300 кг обогащённого до 3,67% урана. Высокообогащённый уран и оружейный плутоний, необходимые для создания ядерного оружия, Тегеран производить не будет. Завод по обогащению урана «Фордоу» будет перепрофилирован в технологический центр. Кроме этого, исключительно в мирных целях будет использоваться ядерный комплекс в Араке. При этом всё отработанное топливо будет вывозиться оттуда за пределы Ирана в течение всего времени действия реактора. Эксперты МАГАТЭ будут проводить мониторинг ядерных объектов в течение 25 лет. Все международные санкции будут сняты с Ирана через 10 лет при условии выполнения соглашения.

Во многом появление СВПД стало возможным благодаря позиции президента США Барака Обамы, который впервые за многие десятилетия согласился на прямые переговоры между Вашингтоном и Тегераном. Сделка, по его мнению, давала ряд преимуществ:

• во-первых, ставила под жёсткий и постоянный контроль иранскую ядерную программу, не менее чем на 10 лет отодвигала срок получения Ираном ядерного оружия и, как следствие, повышала безопасность на Ближнем Востоке, да и в мире в целом. Минимизировала вероятность повторения миграционного кризиса, а также давала возможность влиять на другие сферы иранской политики, например, на развитие ракетной программы, деятельность в регионе и так далее.

• во-вторых, давала возможность для возвращения домой американцев, находящихся в заключении в ИРИ;

• в-третьих, позволяла урегулировать финансовые претензии Тегерана к США, которые длились с 1981 года.

Важно отметить, что два из трёх пунктов были важны для внутриамериканского дискурса и укрепления международного имиджа Барака Обамы как миротворца.

Великобритания, Германия и Франция, как отмечает эксперт клуба «Валдай», чрезвычайный и полномочный посол России в Иране в 2001–2005 годах Александр Марьясов, также рассматривали «сделку» в качестве первого шага для окончательного снятия всех своих озабоченностей, связанных с иранской ядерной программой. «Заключая СВПД, они также рассчитывали в последующем вовлечь Иран в компромиссные договорённости и по другим вопросам, в частности по ракетной и региональной проблематике», – считает он.

Иранцы рассчитывали на улучшение социально-экономической ситуации в стране и укрепление внутриполитических позиций реформаторов. «Другой важной, но публично не афишируемой целью правительства Хасана Роухани, – считает Александр Марьясов, – было создание благоприятных предпосылок для продвижения к нормализации ирано-американских отношений».

План стали реализовывать, и это начало приносить положительные плоды, однако «сделка» не просуществовала и трёх лет. Победивший на выборах президента США в 2016 году Дональд Трамп сделал практически всё возможное, чтобы аннулировать наследие своего предшественника Барака Обамы. Он начал критиковать сделку с Ираном ещё во время предвыборной кампании и чётко обозначил свою иранофобскую позицию.

8 мая 2018 года президент США Дональд Трамп обвинил Иран в поддержке терроризма и объявил о выходе из СВПД. «Сейчас я объявляю, что Соединённые Штаты выйдут из соглашения по иранской ядерной программе. Через несколько мгновений я подпишу президентский меморандум, чтобы начать процесс возобновления действия санкций США, связанных с атомом, против иранского режима», – сказал он. После этих слов Трамп подписал данный меморандум.

Что не менее важно, он заявил и о готовности ввести так называемые вторичные (экстерриториальные) санкции против любой страны, которая может помогать Тегерану в получении ядерного оружия. «Америка не будет в заложниках ядерного шантажа», – подчеркнул Трамп и дал (указ 13846) шесть месяцев до 5 ноября 2018 года на уход с иранского рынка всем компаниям, которые могли попасть под санкции.

Дональд Трамп не однажды называл СВПД худшей сделкой в истории, а то и вовсе «катастрофой». Чем же она ему не угодила?

Во-первых, Трамп считал, что администрация Обамы сконцентрировалась исключительно на ядерной программе Ирана и совсем упустила из виду региональный контекст. В частности, поддержку правительства Башара Асада в Сирии, вмешательство в гражданскую войну в Йемене, да и вообще негативное влияние Корпуса стражей исламской революции (КСИР) на ближневосточный регион.

Во-вторых, по мнению Трампа, СВПД не безвозвратно лишает Иран возможностей развития ядерной программы и никак не ограничивает ракетные испытания, а инспекции МАГАТЭ и ООН не могут быть достаточно эффективными.

В-третьих, критике подверглась блокировка иранских банковских активов. Это, по мнению нынешнего президента, лишило Америку рычагов воздействия на Тегеран.

Барак Обама назвал выход США из СВПД большой ошибкой: «Я считаю, что решение подвергнуть риску СВПД без каких-либо нарушений сделки со стороны Ирана было серьёзной ошибкой. Без СВПД США могут в конечном счёте остаться перед проигрышным выбором между Ираном, у которого будет ядерное оружие, и ещё одной войной на Ближнем Востоке».

С ним согласна и бывший госсекретарь и соперник Дональда Трампа на президентских выборах 2016 года Хиллари Клинтон. «Это вредит безопасности и авторитету США. Иран теперь более опасен», – написала она в своём Twitter.

Бывший глава Госдепартамента Джон Керри признал, что «Америка нарушила своё слово», и выразил надежду на то, что соглашение всё же продолжит действовать, пусть и без США.

Утрата доверия к дипломатии США – одна из основных издержек Вашингтона от выхода из СВПД. США продемонстрировали, что в переговорах с ними опасно идти на широкомасштабные уступки, тем более необратимые, так как следующая администрация необязательно будет придерживаться преемственности в политике.

Таким образом, из «шестёрки» осталась «пятёрка». Европейские участники сделки выразили сожаление по поводу выхода Америки из «ядерного соглашения» с Ираном и заявили о намерении продолжать соблюдать условия сделки.

«Пока Иран будет выполнять свои обязательства в рамках соглашения, как он это делает до сих пор, ЕС останется приверженным полной реализации ядерного соглашения», – заявила глава дипломатии ЕС Федерика Могерини.

«Франция, Германия и Великобритания сожалеют о решении президента США Дональда Трампа выйти из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД). Международный режим нераспространения ядерного оружия поставлен под угрозу», – написал французский лидер Эммануэль Макрон в Twitter.

С этой сделкой у европейцев было связано много надежд, в том числе одна из основных – укрепление торгово-экономического сотрудничества с Ираном в поставках энергоресурсов.

Под давлением Вашингтона в ноябре 2018 года Тегеран был отключён от системы международных расчётов SWIFT. Это серьёзно затруднило финансовые расчёты иранского бизнеса с иностранными партнёрами. Уже через два месяца Берлин, Лондон и Париж объявили о создании специального механизма расчётов с Ираном – INSTEX. Для этого во Франции была зарегистрирована одноимённая проектная компания. Однако сферы применения механизма оказались весьма ограничены. Это продовольственные товары, медикаменты и медицинское оборудование, которые и так не подпадают под санкции.

Иран высказывал предложение по расширению действия INSTEX на другие группы товаров, в первую очередь на нефть, являющуюся главным источником наполнения бюджета ИРИ, но отклика от европейских партнёров не получил.

Евросоюз не продемонстрировал намерений и решимости противостоять давлению США. Так и не был запущен в действие блокирующий Регламент, вводившийся в 1996 году для защиты европейского бизнеса от действия экономических санкций против Кубы, Ирана и Ливана, о котором много говорилось. Опасаясь ограничений на доступ к американскому рынку и крупных штрафов, а также не рассчитывая на защиту и поддержку со стороны Брюсселя и национальных правительств, многие крупные европейские компании и банки поспешили выйти из Ирана или заморозить там свою деятельность. Пока сотрудничать с Тегераном продолжают только мелкие и средние компании, не завязанные на США.

Не принесла результатов и встреча Совместной комиссии по выполнению иранской ядерной сделки на уровне политдиректоров, которая состоялась 28 июля в Вене. «Вчерашняя встреча в Вене не дала нам никаких гарантий будущего СВПД», – заявил официальный представитель МИД Исламской Республики Иран Аббас Мусави по её итогам. «Мы определимся со своими дальнейшими шагами после предстоящей министерской встречи <стран – гарантов СВПД>», – добавил он. Мусави также отметил, что у Ирана нет уверенности в результативности европейских усилий по сохранению СВПД. По его словам, Тегеран продолжит требовать запуска и нормального функционирования INSTEX, европейского механизма расчётов с Ираном.

Таким образом, можно говорить, что европейцы поддержали политику США, хотя и не без оговорок. Но главным аргументом в поддержку американских требований оказалась экономика, так как американский рынок и долларовое пространство гораздо привлекательнее для бизнеса, по сравнению с иранским.

Этого и добивались США, так как одностороннее давление Вашингтона, безусловно, сдерживало развитие экономики Ирана, но не могло заставить его сменить политический курс. Поэтому с конца 1990-х годов американцы в растущей степени делали ставку на коалиционную игру против Ирана, пишет программный директор клуба «Валдай» Иван Тимофеев. Они, начали использовать как своих европейских союзников, так и санкции ООН. Именно благодаря совместному давлению ООН, ЕС и США Тегеран пошёл на переговоры, которые завершились подписанием СВПД.

Нет единого мнения относительно сделки и внутри Ирана. Как отмечает эксперт клуба «Валдай», директор программы «Россия и ядерное нераспространение» ПИР-Центра Андрей Баклицкий, одна часть иранской элиты считает, что политическая поддержка со стороны европейских стран важна для ограничения влияния США на международной арене и при смене американской администрации европейский рынок снова окажется открыт. А другая полагает, что Европа не обладает собственной субъектностью, выполняет решения США и поддерживать отношения с ней не имеет смысла.

Так как СВПД не оправдал возлагавшиеся на него надежды, Тегеран решил вернуться к развитию своей ядерной программы. В первой декаде июля 2019 года замминистра иностранных дел Ирана Аббас Аракчи объявил, что его страна «в течение нескольких часов» приступит к обогащению урана выше оговорённого в СВПД уровня в 3,67%.

По его словам, на этот шаг Тегеран подтолкнули западные партнёры, которые не помогли Ирану компенсировать последствия санкций. По мнению дипломата, эта мера не является нарушением договора и предусмотрена статьями 26 и 36 договора. Если от партнёров «шестёрки» не последует встречных шагов, то Иран продолжит сокращать свои обязательства каждые 60 дней и продолжит повышать уровень обогащения урана.

А можно ли было вообще сохранить СВПД в том виде, в каком оно появилось в формате «6+1»? «Учитывая поляризацию американских подходов к урегулированию ситуации вокруг иранской ядерной программы по партийной линии, – считает Андрей Баклицкий, – было очевидно, что администрация Барака Обамы не сможет провести СВПД через Конгресс и соглашение можно будет заключить только как политическую договорённость. Справедливости ради, даже заключи США юридически обязывающее соглашение, новый республиканский президент мог бы из него выйти». Поэтому о стабильности соглашения можно было говорить лишь в случае преемственности политики новой администрации США. А этого не случилось, и у США с Ираном открытая конфронтация.

Теперь, по мнению Александра Марьясова, выйдя из СВПД, Вашингтон рассчитывает на заведомо выигрышную для себя ситуацию: или ужесточение санкций повлечёт серьёзное обострение внутренних социально-экономических проблем в Иране и заставит Тегеран сесть за стол переговоров на американских условиях, или, если этого не произойдёт, то под напором усиливающихся протестов населения в стране произойдёт смена режима.

Однако оба эти сценария маловероятны и могут свидетельствовать лишь о непонимании менталитета иранцев, реалий иранской действительности. За свою более чем 40-летнюю историю страна не раз сталкивалась с внешними вызовами разного уровня, которые лишь сплачивали население и усиливали решимость к сопротивлению этим угрозам. 

Такую точку зрения поддерживает и Иван Тимофеев. «Американский» сценарий смены власти неочевиден, и события могут пойти практически по диаметрально противоположному пути. «Исследования влияния санкций на внутреннюю политику страны-цели показывают, что экономические ограничения необязательно приводят к бунтам, переворотам и тем более к демократизации, – говорит Тимофеев. – Действительно, страдает средний класс и незащищённые слои населения, сокращаются ресурсы, падает экономический рост и ухудшается качество жизни. Но связь между санкциями и политическим транзитами нелинейна. Политическая система может консолидироваться и дать властям ещё большую легитимность».

Нельзя отрицать, что американские санкции болезненны для Ирана. Они очень негативно влияют на экономику страны и благосостояние граждан. Властям ИРИ пока удаётся справляться с негативом с помощью ряда экстренных мер финансово-экономического регулирования в рамках реализации «политики экономического сопротивления» с опорой на собственные силы. При этом акцент делается на религиозно-националистические чувства граждан как средство сплочения нации перед лицом внешней угрозы. Также, как отмечает Александр Марьясов, «иранское руководство уверено, что существующая в стране гибкая система сдержек и противовесов, поддерживаемый баланс сил между всеми ветвями власти с ручной регулировкой возникающих проблем и разногласий институтом Верховного руководителя ИРИ позволят и дальше нейтрализовывать экономические и политические вызовы существующему режиму».

Иран заинтересован в сохранении СВПД и отмене санкций. В частности, министр иностранных дела Ирана Мохаммад Джавад Зариф в интервью американским журналистам заявил, что его страна готова заключить с США сделку, по которой они официально и на постоянной основе будут принимать усиленные инспекции на объектах ядерной программы, а США, со своей стороны, безвозвратно отменили бы санкции. Но рассчитывать, что в администрации Трампа встретят это предложение с радостью, не приходится.

Наоборот, США пытаются спровоцировать Иран на прямое военное столкновение. Развязанная 4 июля 2019 года в Гибралтаре «танкерная война» наглядный этому пример. Задержанный британской морской пехотой у побережья Пиренейского полуострова танкер Grace 1 заподозрили в нарушении санкций в отношении Сирии, так как он якобы доставлял иранскую нефть в эту страну. Как заявил исполняющий обязанности министра иностранных дел Испании Жозеп Боррель, задержание было произведено по запросу США. МИД Ирана назвал произошедшее «актом пиратства».

Иран ответил зеркально на действия Великобритании и 19 июля в Ормузском проливе задержал шедший под британским флагом танкер Stena Impero. Согласно заявлению КСИР, танкер был задержан «в связи с нарушением международных правил» и сопровождён до берега для проверки.

Стороны обменялись взаимными обвинениями в нарушении международного права, однако со стороны США никаких значимых шагов не последовало. Эта выжидательная позиция станет непростой проверкой прочности нервов друг друга, однако, кто бы ни моргнул первым, победа с нулевой суммой вряд ли возможна. Этот конфликт не только похоронит надежды на возрождение СВПД в полном масштабе, но и станет политической и экономической катастрофой глобального масштаба. Поэтому рубить иранский гордиев узел категорически нельзя, а нужно распутывать или хотя бы ослабить натяжение.