Клуб «Валдай»

Европейская оборона может состояться только тогда, когда будут определены и, главное, совместно утверждены её концептуальные основы: оборона от кого, как и с какими шансами на успех. Сама постановка вопроса о целеполагании европейской обороны, не говоря уже об оперативном планировании гипотетической европейской армии, спровоцировала бы внутренний кризис в ЕС, пишет Дмитрий Данилов, заведующий Отделом европейской безопасности Института Европы РАН.

Европейские планы создания Союза обороны обретают всё большую динамику. Принят второй пакет совместных программ PESCO, Европейский оборонный фонд планируется после тестового периода увеличить в 22 раза – до 13 млрд евро в следующем бюджетном цикле ЕС (2021–2027). С 2018 года ЕС начал совместное планирование потенциала, чтобы синхронизировать систему снабжения национальных вооружённых сил «европейскими» вооружениями. Продолжается совершенствование объединённой системы планирования и управления европейскими антикризисными операциями.

Европейская мотивация вполне понятна: «украинский» кризис европейской безопасности на фоне миграционного заставил ЕС обратиться к «жёсткой силе»; кризис трансатлантических отношений, беспрецедентное давление Дональда Трампа на европейских союзников, которые для него – конкуренты, едва ли не бедные родственники, и «должны» Соединённым Штатам за коллективную оборону; Brexit, который устраняет британское вето на европейскую оборону. Конечно, есть много других причин развивать этот проект, в том числе связанных с политическими программами и амбициями европейских лидеров, французского президента Эммануэля Макрона прежде всего.

Однако на фоне заявленных Евросоюзом «глобальных» целей и политических решений в сфере международной политики и безопасности, которые вполне успешно выполняются, всё более очевидными становятся дилеммы роста: «хочу-и-должен» vs «могу-и-стану».

Готовность двигаться вперёд к «Европе обороны», даже если Британия не согласна, ясно обозначилась ещё в 2012–2013 годах, на фоне переговоров об условиях её участия в ЕС. После британского референдума в июне 2016 года у европейских грандов – Франции и Германии, собравших вокруг себя большую команду сторонников еврообороны, включая активацию статьи Лиссабонского договора о постоянном структурированном сотрудничестве (PESCO), по существу не осталось выбора. ЕС и его лидеры должны были следовать заявленному курсу. Глобальная стратегия ЕС открыла шлюзы, и еврооборона стала мейнстримом. После голосования в Евросовете началась практическая работа по исполнению решений. На фоне перетягивания каната с Трампом и гуттаперчивого Brexit вопрос «Куда несёт поток?» так и не был артикулирован.

Теперь этот вопрос становится центральным для оценки перспектив европейской обороны и её поддержки странами-участницами. Европейская армия под французским (или франко-немецким) командованием привлекательна для Макрона, но не для всех его партнёров. Еврооборона без США как основа европейской независимости – звонкий лозунг-ориентир, но тоже не для тех в ЕС, кто рассчитывает на американские гарантии и НАТО. В разделе «Европейская безопасность» Глобальной стратегии ЕС главный стратегический вызов – Россия. Каким образом европейская оборона будет отвечать на него – без США, а главное – без согласия среди стран-участниц по российскому курсу и сдерживанию России? Другими словами, европейская оборона может состояться только тогда, когда будут определены и, главное, совместно утверждены её концептуальные основы: оборона от кого, как и с какими шансами на успех. Сама постановка вопроса о целеполагании европейской обороны, не говоря уже об оперативном планировании гипотетической европейской армии, спровоцировала бы внутренний кризис в ЕС.

Дилемма целеполагания напрямую связана с заинтересованностью стран-участниц. Дело не только в том, что условная европейская атлантическая страна не разделяет приоритеты безопасности и обороны кого-то из балтийских соседей. Ставка – национальные экономические позиции, технологический рост, устойчивость и конкурентоспособность. На первоначальном этапе планирования европейской обороны, включая PESCO, Европейский оборонный фонд, другие механизмы и инструменты, страны ЕС не хотели остаться за бортом общих решений – вне «совета директоров» и бюджетных фондов. Теперь они подключились к этим программам, но означает ли это, что они привержены «европейской обороне»? Скорее нет, поскольку европейские малые и средние страны не готовы вкладывать средства в развитие европейского рынка вооружений, который может подорвать их национальные экономико-технологические секторы и который, по сути, будет работать на крупнейших производителей-экспортёров вооружений, прежде всего Францию. Сможет ли Эммануэль Макрон убедить не Ангелу Меркель, покидающую свой пост, а других партнёров в ЕС вкладывать деньги в такую еврооборону? Это не единственный вопрос экономической рациональности, особенно с учётом стратегической зависимости Европы от американского ВПК. Вывод очевиден: большинство европейских стран не слишком верят (или совсем не верят) в европейскую оборону, но будут бороться за её общие фонды и ресурсы.

Что это означает? Прогресс в выполнении планов – весьма вероятно, хотя не бесспорно. До сих пор, например, непонятно, какие санкции будут приняты в отношении тех операторов (и стран), которые не выполнят свои обязательства в рамках PESCO. Но учитывая огромный организационно-технический потенциал Евросоюза, принятые планы в целом будут выполняться и визироваться его руководящими органами. Однако поставленный выше вопрос о стратегических целях еврообороны остаётся без ответа. Справедливости ради надо вспомнить, что все предыдущие компромиссы в этой области, включая договоры о ЕС, означали расчистку площадки для будущего продвижения, но отнюдь не «дорожные карты». Теперь всё по-другому: европейский пул становится вызовом для его вкладчиков, которые озабочены отнюдь не идеями европейской армии, а стремлением сохранить и увеличить свой национальный пакет акций.

ЕС понимает, что перспектива европейской обороны зависит от партнёрства с НАТО. Парадокс, но ведь именно от зависимости от США и от их избранных американских лидеров хотела бы освободиться Европа. Тем не менее ЕС подписал в 2016 году Декларацию о партнёрстве с НАТО, подкрепив её новой декларацией 2018 года. В этих документах говорится о стратегическом партнёрстве двух независимых организаций, но на деле Евросоюз подключается к политическому и, главное, оперативному планированию НАТО, включая сдерживание России. Пример – План военной мобильности ЕС, который выполняется с учётом требований к обеспечению стратегических перебросок из Америки. Европейские ресурсы «еврообороны» фактически вкладываются в натовскую стратегию передового сдерживания России. Поэтому «европейская оборона», неизбежно опирающаяся на партнёрство с НАТО, вряд ли означает заявленную стратегическую автономию ЕС. К тому же сложно представить автономную оборонную организацию ЕС, которая ставит чёткие стратегические задачи и цели, но соглашается «не дублировать НАТО». Скорее – наоборот, безальтернативное сотрудничество с НАТО, где правила игры и общую стратегию определяют США, означает «шаг вперёд и два шага назад» от европейской автономии. Но Европа привыкла ждать, постепенно накапливая потенциал. Однако за 30 лет после падения Берлинской стены это, как дал понять Трамп, так и не привело к европейской оборонной автономии, а значит – и к устойчивости от доминирующего влияния США.

Постоянно рекламируемый «прорыв» ЕС в направлении европейской обороны и стратегической автономии остаётся проблематичным. Несмотря на общую европейскую решимость и энтузиазм, проблему (дис)баланса между амбициями и реальностью подчёркивает даже недавний доклад Палаты аудиторов ЕС. В нём говорится о существенных стратегических различиях стран-участниц в восприятии угроз безопасности и роли Союза безопасности и обороны; такие понятия, как «стратегическая автономия» или «европейская армия», остаются широкими и расплывчатыми. Нынешние военные возможности государств-членов «не соответствуют уровню военных амбиций ЕС», отмечается в докладе. Более того, чтобы эти амбиции реализовать и восполнить дефициты «европейской обороны», потребуется несколько сотен миллиардов евро. Проблема даже не в том, готовы ли страны Евросоюза вкладывать такие средства в товарный знак «Европейской обороны» (конечно, не готовы). Вопрос в том, насколько этот проект интересен европейскому оружейному бизнесу, особенно французскому и британскому, попавшим под пресс Трампа и Brexit.

Вопросы оперативного взаимодействия эвентуальной европейской армии с американцами не стоит в повестке дня – это обеспечивает НАТО, и других вариантов нет. Штабное управление построено в рамках евроатлантического командования (НАТО), и «европейская оборона» не может быть построена автономно, без Америки. Ядерный фактор, особенно после денонсации ДРСМД и сложностей с ядерным планированием Британии после Brexit, будет сдерживать европейские оборонные амбиции.

 А что Россия? Ясно, что скептическое восприятие европейской автономии преобладает. Как и поддержка этой автономии. Вот здесь бы и встретиться. Однако Евросоюз, претендуя на «антиамериканскую» автономию, идёт по пути стратегического партнёрства с НАТО. Одновременно ЕС предлагает Москве избирательное партнёрство в областях «европейского интереса».

У Москвы пока нет ответа на вопрос, насколько Евросоюз может быть автономен по отношению к США, какими могут быть параметры его военно-оперативного строительства, насколько они могут воплотиться в декларированный европейский Союз обороны.

Российское отношение к PESCO остаётся скептическим. Преобладает формула «мы бы хотели, но у вас вряд ли получится». В политическом поле Россия рассчитывает на восстановление диалога по безопасности и обороне с ЕС и оставляет тему «европейской обороны» в этом диалоге на лучшие времена. Европейцам тоже важно российское понимание «европейской обороны», но «Сен-Мало» в конце 1990-х и перезагрузочный «Мезеберг» в 2010 году как моторы российско-европейского партнёрства уже выработали свой ресурс.

«Поживём – увидим», линия “see-and-wait” будет преобладать в ближайшие год-полтора, когда постепенно должны налаживаться российско-европейские коммуникации и сотрудничество, а устойчивость Европы – возрастать после ротации в институтах ЕС и электоральной турбулентности в США.